GIGA Focus Africa

Democracy Cannot Be Bought: Peace Building in Africa

GIGA Focus | Africa | Number 05 | | ISSN 1862-3603

Nearly 80 per cent of Africa’s population live in states that were or still are affected by violent conflicts, often under conditions of illegitimate governance. For that reason, democracy promotion and political conditionalities in development cooperation are a central component of international support for peace processes.

  • International peace-building measures following civil wars have often focused on supporting free elections. Elections are, however, not always in the interests of post-war elites, as a potential loss at the polls would jeopardise their access to both political power and private incomes from public revenues.
  • This is particularly relevant in the case of rebels who were temporarily “bought out” of a conflict through the creation of power-sharing governments. When in such cases efforts to promote democracy concentrate above all on elections, elites can curtail the independence of the judiciary or engage in corrupt and clientelistic practices in order to hold onto power.
  • Under a power-sharing government and with international support, relatively free and fair post-war elections were able to be carried out in the Democratic Republic of the Congo in 2006. At the same time, though, the government under Joseph Kabila limited the power of the courts and expanded its power base using corrupt means.
  • An analysis of all post-conflict episodes between 1990 and 2010 demonstrates that this pattern of relatively free and fair elections occurring alongside a simultaneous deterioration in other areas of governance is internationally widespread, even beyond sub-Saharan Africa.

Policy Implications

The focus of international donors on elections can actually fortify autocratic elements in post-war states; in the long term, stability and legitimacy are undermined in the interests of the promise of lasting peace. Efforts to build a state based on rights and the rule of law, to fight corruption, and to include civil society must be on equal footing with the promotion of elections. The new guidelines of the German federal government on conflict management represent a step in the right direction.

Gewaltkonflikte, Entwicklungshilfe und Demokratie in Afrika

Bewaffnete Konflikte sind eines der größten Hindernisse für ökonomisches Wachstum und politische Legitimität in Afrika. Von 49 Gewaltkonflikten, die Forscher der Universität Uppsala im Jahr 2016 weltweit zählten, fanden 19 auf dem afrikanischen Kontinent statt – mehr als auf allen anderen Erdteilen. Gleichzeitig gab es in fast zwei Drittel der 54 afrikanischen Staaten seit dem Jahr 1989 einen oder mehrere bewaffnete Konflikte. Unmittelbare Folgen dieser Konflikte sind gespaltene Gesellschaften, eine zerstörte Infrastruktur und traumatisierte Menschen.

Daneben bedeuten bewaffnete Konflikte aber auch ein Risiko für Demokratie und Rechtsstaatlichkeit auf dem afrikanischen Kontinent, wie Abbildung 1 verdeutlicht: Die Punkte stellen einzelne afrikanische Staaten dar. Die y-Achse bildet den „Liberal Democracy Index“ für das Jahr 2016 ab; bei diesem Index entsprechen niedrigere Werte einer geringeren Demokratiequalität in einem Land. Die x-Achse zeigt, ob es in einem Land zwischen 1989 und 2016 einen Gewaltkonflikt gab. Die fettgedruckte, waagerechte Linie bildet den Median ab: Der Median gibt denjenigen Wert des Liberal Democracy Index an, bei dem sich genauso viele Länderpunkte oberhalb wie unterhalb befinden. Ein Vergleich beider Mediane zeigt somit die zentrale Tendenz der Demokratiequalität in Ländern mit und ohne Geschichte gewaltsamer Konflikte. In Abbildung 1 ist der rechte Median deutlich niedriger als der linke. Daran wird deutlich, dass afrikanische Staaten, in denen gewaltsame Konflikte ausgetragen wurden, tendenziell schlechter auf dem „Liberal Democracy Index“ abschneiden als Staaten ohne eine solche Geschichte.

Abbildung 1:
Gewaltkonflikte und Demokratie in Afrika
Quellen: Konfliktdaten: UCDP (Allansson et al. 2017); Liberal Democracy Index: Varieties of Democracy (Coppedge et al. 2015).
Benin und die Demokratische Republik Kongo sind nur als Beispielländer hervorgehoben.

Diesen politischen Herausforderungen versuchen internationale Geber und Kriegsparteien, die sich zu einem Waffenstillstand durchgerungen haben, vornehmlich durch zwei Maßnahmen zu begegnen: Einerseits setzen sie häufig sogenannte Machtteilungsregierungen (Power-Sharing-Regierungen) ein, in denen ehemalige Rebellen im Austausch für die Zustimmung zu einem Friedensabkommen Ministerposten oder Präsidentenämter erhalten.[1] Ein Beispiel für eine solche Machtteilungsregierung war das kurzlebige Kabinett im Südsudan vom Januar 2016, in dem die Regierung Südsudans um Präsident Salva Kiir und die Rebellengruppe um Riek Machar 26 der 30 Ministerposten unter sich aufgeteilt hatten. Zudem werden Friedensprozesse finanziell unterstützt. Angesichts der politischen Probleme, mit denen Nachkriegsstaaten konfrontiert sind (siehe Abbildung 1), stehen dabei demokratische Reformen im Vordergrund. So hat sich der Anteil der „Official Development Assistance“ (ODA) an afrikanische Nachkriegsstaaten im Bereich Demokratieförderung seit den 1990er Jahren von ungefähr 6 Prozent auf mehr als 12 Prozent im Jahr 2010 verdoppelt (Abbildung 2). Begleitet wird diese gezielte Demokratieförderung von breiteren Entwicklungsprojekten in den Bereichen Budgethilfe, Infrastruktur- und Wirtschaftsförderung sowie Finanzierung von Entwaffnung, Demobilisierung und Wiedereingliederung ehemaliger Kombattanten. Die Implementierung dieser Projekte ist häufig an die Durchführung politischer Reformen in den Empfängerstaaten geknüpft – die sogenannte „politische Konditionalität“ (Molenaers et al. 2015).

Abbildung 2:
„Democracy and Governance Aid“ an afrikanische Nachkriegsstaaten, 1990-2010
Quellen: AidData (Tierney et al. 2011); eigene Darstellung auf Grundlage von Haass 2017.

Welche Auswirkungen haben diese beiden Maßnahmen – Bildung von Machtteilungsregierungen und Demokratieförderung – auf die Qualität der Demokratie in Nachkriegsstaaten?

Machtteilung, politische Konditionalität und Demokratie in Nachkriegsstaaten

Antworten auf diese Frage setzen eine Analyse der wirtschaftlichen und politischen Interessen von Rebellenführern und alten Machteliten in Nachkriegsregierungen voraus sowie ein Verständnis der Logik politischer Konditionalität in Nachkriegsstaaten.

Eine zentrale Annahme der politischen Ökonomie ist, dass Politiker sowohl nach Machterhalt als auch nach ökonomischer Bereicherung aus der Staatskasse streben.[2] Den Grund dafür sehen viele Theoretiker in der Notwendigkeit, Geld, Gefälligkeiten und Jobs zu vergeben, um sich die weitere Unterstützung zu sichern und die eigene politische Machtbasis auszubauen. Im Kontext afrikanischer Politik sprechen Forscher häufig von „neopatrimonialer Herrschaft“. Dieses Streben nach „Wohlstand durch Macht“ (Bates 2008) ist ein verbreitetes Merkmal schwach institutionalisierter Staaten. Es ist aber besonders ausgeprägt in Nachkriegsstaaten, in denen sich die Kriegsparteien darauf geeinigt haben, die politische Macht in Form von Posten in einer gemeinsamen Regierung zu teilen. Aus mindestens vier Gründen wirken in Power-Sharing-Regierungen die Anreize zur Bereicherung an der Staatskasse besonders stark (Haass und Ottmann 2017):

  • Der Staat – und der mit ihm verbundene Staatsapparat aus Verwaltung, Militär und Polizei – ist eine der größten Einnahmequellen in einer Nachkriegsgesellschaft. Die wirtschaftliche Infrastruktur ist oft zusammengebrochen, sodass lukrative Ministerposten den ehemaligen Kriegsparteien direkten Zugang nicht nur zu politischer Macht, sondern auch zu Wohlstand in einem zerstörten Land gewähren. Dies ist besonders lukrativ für ehemalige Rebellenführer, die mit dieser Verlockung praktisch aus einem Konflikt „herausgekauft“ werden können.
  • Doch auch der Staatshaushalt ist beschränkt und damit stehen alte Machteliten und Rebellen im Wettbewerb um begrenzte Ressourcen. Beide Seiten müssen ihre Unterstützer aus den verfügbaren Mitteln versorgen, um ihre Macht zu erhalten, beispielsweise um sich Wählerstimmen zu sichern.
  • Machtteilungsregierungen werden zumeist nur für einen begrenzten Zeitraum eingesetzt. Das verstärkt den Druck auf die Beteiligten, sich die Loyalität ihrer Unterstützer in Wirtschaft, Gesellschaft und Militär mit Mitteln aus dem Staatshaushalt zu sichern. Ein Power-Sharing-Kabinett aus ehemaligen Rebellenführern und Regierungseliten existiert in der Regel nur bis zur Durchführung der ersten Nachkriegswahlen (Strasheim 2017). Dies erhöht den Druck, sich zu bereichern, denn keine Seite kann sicher sein, auch nach den Wahlen noch der Regierung anzugehören und Zugang zum Staatshaushalt zu haben. In dieser Situation steigt die Wahrscheinlichkeit, dass politische Eliten so viele Ressourcen wie möglich in so kurzer Zeit wie möglich aus dem Staatshaushalt abzweigen.
  • Auch psychologische Faktoren können die Bedienungsmentalität von Eliten in Power-Sharing-Regierungen erklären: Viele Rebellen sehen die private Bereicherung und die gezielte Zuwendung von Staatsressourcen an ihre Unterstützer als eine Form der Wiedergutmachung für die Opfer während des Bürgerkrieges an. Nach dem Ende der Apartheidregierung in Südafrika beispielsweise empfanden viele Mitglieder des African National Congress (ANC), „die für die Sache im Exil oder Untergrund gelitten hatten, dass sie nun ihre gerechte Belohnung verdient hatten: gute Gehälter, schicke Autos, Patronage und Vergünstigungen aller Art“, so der Historiker Timothy Garton Ash (Ash 1997: 10).

Damit stehen Politiker in Machtteilungsregierungen beinahe automatisch einer Demokratisierung kritisch gegenüber, denn demokratische Reformen bedrohen nicht nur ihre ökonomische, sondern auch ihre politische Machtbasis. Stellen Geberländer explizite Forderungen zur Demokratisierung an solche Nachkriegsstaaten, erzeugen sie ein Dilemma für die Eliten: Entweder sie stimmen einer politischen Öffnung zu und sichern sich damit die Auszahlung von Entwicklungszuschüssen, dann riskieren sie den Verlust politischer und damit ökonomischer Macht. Oder aber sie verweigern eine Liberalisierung und können ihre Machtposition wahren, dann jedoch riskieren sie, dass Geber ihnen den Geldhahn zudrehen.

Konfrontiert mit diesem Dilemma wählen Eliten in Power-Sharing-Regierungen vielfach einen dritten Weg: Sie stimmen Wahlen zu, blockieren aber Reformen in Bereichen wie Rechtsstaatlichkeit und unparteiische Bereitstellung öffentlicher Güter. Gleichzeitig führen sie Wahlen durch, die “gerade sauber genug sind, um eine Prüfung zu bestehen, aber schmutzig genug, um der Opposition den Sieg zu erschweren“ (Ottaway 1993: 3). Mit dieser Strategie gelingt es Eliten, ihre Machtposition zu sichern und gleichzeitig die Zusammenarbeit mit den Geberländern aufrechtzuerhalten.

Diese Logik ist in vielen Staaten sichtbar, aber insbesondere in vielen afrikanischen Staaten, in denen Machtteilungsregierungen zum Standardrepertoire der Konfliktlösungsdiplomatie gehören – über zwei Drittel aller Machtteilungsregierungen zwischen 1990 und 2010 wurden auf dem afrikanischen Kontinent gebildet. Besonders deutlich zeigt sich diese Logik am Beispiel der Demokratischen Republik Kongo (DR Kongo).

Power-Sharing, Demokratieförderung und Demokratisierung in der DR Kongo

Das Sun-City-Friedensabkommen aus dem Jahr 2002 markierte das Ende eines besonders blutigen Bürgerkrieges in der DR Kongo. Beobachter schätzen, dass der im Jahr 1998 ausgebrochene Konflikt bis zu 3,9 Millionen Menschen das Leben kostete, damit war er der tödlichste Bürgerkrieg der jüngeren afrikanischen Geschichte (Stearns 2012). Das Sun-City-Friedensabkommen führte zu einer Machtteilungsregierung zwischen Anhängern des Präsidenten Joseph Kabila und den zwei Rebellengruppen, Jean-Pierre Bembas Mouvement de Libération du Congo (MLC) aus dem Norden des Landes und dem Rassemblement Congolais pour la Démocratie (RCD) aus dem Osten. Zusammen mit Vertretern der Zivilgesellschaft erhielten Repräsentanten von MLC und RCD zahlreiche Ministerposten und stellten auch die beiden Vizepräsidenten, während Joseph Kabila Präsident wurde. Die Machtteilungsregierung im Kongo wurde im April 2003 etabliert und bestand bis zu den Präsidentschafts- und Parlamentswahlen im Dezember 2006.

Während der Übergangsperiode zwischen 2003 und 2006 stiegen die Zuwendungen aus der Entwicklungszusammenarbeit stark an. Im Jahr 2003 entsprachen die ODA-Zuflüsse fast 80 Prozent des kongolesischen Bruttoinlandsprodukts. Die Machtteilung war umfassend; bis zu 18 Ministerposten der Regierung – die insgesamt aus 37 Ministern bestand – waren mit Vertretern der Rebellengruppen besetzt. In dem vom Krieg zerrütteten Land sorgte diese Konstellation zunächst für ein Mindestmaß an Stabilität: Die politische Machtteilung und die beträchtlichen Einnahmen aus der Entwicklungszusammenarbeit stellten sicher, dass die Friedensordnung für die Rebellen profitabler war als die Rückkehr zu den Waffen.

Zudem wurden – unterstützt durch externe Zuflüsse – bescheidene demokratische Reformen erreicht, vor allem in Bezug auf Wahlen. Die Unterstützung der internationalen Gemeinschaft, bestehend aus Friedenstruppen der Vereinten Na­tionen und internationalen Entwicklungsorganisationen, war auf die Durchführung von Wahlen konzentriert. Die Präsidentschaftswahlen im Juli 2006 (mit Stichwahlen im Dezember), mit denen die Übergangsperiode formell beendet werden sollte, wurden weitestgehend von der internationalen Gemeinschaft finanziert, denn die Regierung in Kinshasa verfügte weder über die notwendige Infrastruktur, noch über die Ressourcen, um eine Wahl in diesem zweitgrößten Land Afrikas durchzuführen. Die internationale Gemeinschaft unter Führung der Europäischen Union stellte fast 700 Mio. USD bereit und entsandte ein Truppenkontingent nach Kinshasa, um die Durchführung der Wahlen zu sichern. Gleichzeitig verteilten die Vereinten Nationen mit Transportflugzeugen die zur Wahl notwendigen Materialien im ganzen Land (Dizolele 2010: 149-150).

Auch wenn internationale Beobachter vereinzelt Unregelmäßigkeiten feststellten, wurden die Präsidentschaftswahlen im Großen und Ganzen als frei und fair anerkannt. Das Verfahren spiegelt allerdings auch die oben skizzierte Logik der politischen Ökonomie von Machtteilungen wider: Weder Joseph Kabila und seine Unterstützer noch die Anführer der Rebellengruppen, die in der Machtteilungsregierung vertreten gewesen waren, wollten die Wahlen in großem Maßstab manipulieren. Damit hätten sie eine Kürzung der Entwicklungsgelder riskiert. Gleichzeitig hatten die Eliten in der Regierung aber auch kein Interesse daran, weitreichendere Reformen durchzuführen, die ihre Machtposition gefährdet hätten.

Daher bröckelte die Entwicklung demokratischer Institutionen in der DR Kongo in anderen Bereichen, insbesondere litt die Unabhängigkeit der Justiz. Joseph ­Kabila setzte nicht nur ihm gegenüber loyale Richter am Obersten Gerichtshof ein, sondern schränkte auch die Finanzierung der Gerichte im Land drastisch ein. Dadurch schuf er ein ökonomisches Abhängigkeitsverhältnis zwischen Justiz und Exekutive, das die Unabhängigkeit der Gerichte noch stärker bedrohte (Matti 2010: 47).

Gleichzeitig übersah die auf Wahlen und Stabilität fokussierte internationale Gemeinschaft, dass ihre Wiederaufbauprogramme Klientelismus und Korruption im Land förderten. Ein großer Teil der Hilfsgelder floss in die Taschen der Regierungsmitglieder und ihrer Unterstützergruppen statt in den Aufbau und die Bereitstellung öffentlicher Güter wie Schulen, Straßen und Energieversorgung. Unter Berufung auf eine kongolesische Nichtregierungsorganisation weisen Pierre Engle­bert und Denis Tull darauf hin, dass der Präsident sowie die anderen Mitglieder der Übergangsregierung 22 Mio. USD an „unklaren Zuwendungen“ erhielten. Diese Summe stellte die gesamten Aufwendungen für das öffentliche Gesundheitswesen, die ländliche Entwicklung und die unabhängige Wahlkommission zusammen (!) in den Schatten (Englebert und Tull 2008: 123).

Mit dieser Strategie gewann Joseph Kabila schlussendlich die Präsidentschaftswahlen im Juli 2006 – eine Strategie, die exemplarisch ist für die oben geschilderte Logik von Machtteilungsregierungen und Demokratieförderung: Vergleichsweise freie und faire Wahlen gehen einher mit Einschränkungen der Rechtsstaatlichkeit und erhöhter Korruption. Die Geberländer sind zufriedengestellt und der Mittelzufluss ist gesichert. In der Folge verweilt allerdings die Demokratie in der DR Kongo in einer Art Schwebezustand: Teilweise funktionierende Elemente wie Wahlen existieren parallel zu dysfunktionalen Elementen wie fehlender Rechtsstaatlichkeit und Korruption.

Dieser Schwebezustand kann aber sowohl die Stabilität des Friedens als auch die Konsolidierung der Demokratie gefährden. Die nächsten Wahlen wurden in der DR Kongo im Jahr 2011 durchgeführt, unter weniger strikter Beobachtung der Geberländer. Sie waren weit stärker durch Unregelmäßigkeiten gekennzeichnet. Und die für 2016 terminierten Wahlen, bei denen Kabila laut Verfassung nicht mehr hätte antreten dürfen, wurden auf unbestimmte Zeit verschoben. Die Unruhen, die nach der Verschiebung der Wahl ausbrachen, lassen Beobachter befürchten, dass die fragile Stabilität der Nachkriegsordnung in der DR Kongo stark gefährdet ist.

Power-Sharing, Demokratieförderung und Demokratisierung im internationalen Vergleich

Die DR Kongo ist kein Einzelfall. Die oben geschilderte Logik von Machtteilungsregierungen und Demokratieförderung sowie deren Effekte auf Wahlen, Rechtsstaatlichkeit und Bereitstellung öffentlicher Güter wirken auch in anderen Nachkriegsstaaten.

In einer statistischen Analyse, die alle Postkonfliktstaaten weltweit zwischen 1990 und 2010 einbezieht, schneiden Staaten mit Machtteilungsregierungen und hohen Einnahmen aus der Entwicklungszusammenarbeit bei der Durchführung von Wahlen vergleichsweise gut ab. Gleichzeitig wird in solchen Staaten aber auch systematisch die Unabhängigkeit der Justiz beschränkt. Und anstatt öffentliche Güter für alle Bürger bereitzustellen, leiten Politiker in den Ländern mit Power-Sharing-Regierungen ihre Staatseinnahmen – darunter auch Einnahmen aus der internationalen Zusammenarbeit – in ihre klientelistischen Netzwerke um.

Abbildung 3 verdeutlicht diesen Befund. Sie zeigt Schätzergebnisse statistischer Simulationen für den Zusammenhang von Power-Sharing-Regierung, Entwicklungszusammenarbeit und unterschiedlichen Demokratieelementen (Haass 2017). Die Variablen sind so skaliert, dass höhere Werte eine höhere Qualität des jeweiligen Indikators anzeigen: freie und fairere Wahlen (links), größere Unabhängigkeit der Justiz (Mitte) und unabhängige Bereitstellung öffentlicher Güter (rechts).[3] In die Analyse sind 12 Länder mit Power-Sharing-Regierungen einbezogen und 34, in denen es keine solche Regierung gab.

Die linke Grafik zeigt, dass – wie in der DR Kongo – die Qualität der Wahlen in Nachkriegsländern mit Machtteilung und hohen Einnahmen aus der Entwicklungszusammenarbeit vergleichsweise gut ist (dargestellt durch den roten/rechten Koeffizienten). Wenn ODA-Zuflüsse etwa 30 Prozent des Bruttoinlandsprodukts ausmachen, wird die Wahlqualität in Staaten mit Machtteilungsregierung fast doppelt so hoch gemessen wie in Staaten mit Machtteilungsregierung, die ohne internationale Finanzhilfen in vergleichbarer Höhe auskommen müssen. Dennoch zeigen die Ergebnisse auch, dass die Wahlen zwar sauberer, aber nicht wirklich akzeptabel sind. Das verdeutlicht die oben geschilderte Logik: Politische Eliten in Power-Sharing-Staaten organisieren Wahlen, mit denen die Geberländer und internationale Beobachter zufriedengestellt werden; diese sind allerdings nicht unbedingt vollständig frei und fair.

Abbildung 3:
Wahlen, Rechtsstaatlichkeit und öffentliche Güter in Power-Sharing-Staaten, 1990-2010
Quelle: Modellvorhersagen auf Grundlage von Haass 2017. Punkte stellen Koeffizientenschätzungen dar. Die Linien (Konfidenzintervalle) repräsentieren die Unsicherheit der Modelle und bilden die Bandbreite statistisch plausibler Werte ab.

Die mittlere und rechte Grafik veranschaulichen die Strategien, die Eliten in solchen Situationen anwenden, um an der Macht zu bleiben. Die mittlere Grafik zeigt, dass Staaten mit Power-Sharing-Regierungen und hohen Einnahmen aus der Entwicklungszusammenarbeit weniger unabhängige Gerichte haben. Die Koeffizienten sind genau reziprok zur linken Grafik: Die Modellschätzungen zeigen, dass der Indexwert für Rechtsstaatlichkeit in Power-Sharing-Regierungen mit ca. 30 Prozent ODA-Einnahmen nur ungefähr halb so hoch ist wie für Machtteilungsstaaten mit weit geringeren Einnahmen aus der Entwicklungszusammenarbeit (repräsentiert durch den linken/blauen Koeffizienten).

Ein ähnliches Bild bietet sich für die Bereitstellung öffentlicher Güter in der rechten Grafik. Der rote/rechte Koeffizient in Nachkriegsstaaten mit Machtteilungsregierungen ist kleiner, wenn umfangreiche ODA-Mittel das Land erreichen, als wenn nur geringe Mittel fließen (der blaue/linke Koeffizient). Das bedeutet, dass politische Eliten in Machtteilungsregierungen mit hohen ODA-Einnahmen weniger öffentliche Güter für alle Bürger bereitstellen und stattdessen verstärkt Staatsausgaben an kleine, politisch relevante Gruppen fließen lassen, um deren Loyalität zu sichern.

Insgesamt zeigen die Ergebnisse, dass der institutionelle Kontext in Nachkriegsstaaten – also die Tatsache, ob eine Power-Sharing-Regierung zustande kam – und internationale Finanzhilfen nach Bürgerkriegen nur im Zusammenspiel und nicht jeweils einzeln unterschiedliche Governance-Bereiche beeinflussen. Welche Bedeutung hat dieser Befund für die politische Praxis der Entwicklungszusammenarbeit und die Friedenssicherung in afrikanischen Staaten?

Demokratie lässt sich nicht kaufen: Demokratieförderung ja, aber differenziert

Die hier zusammengefassten Ergebnisse beinhalten gute und schlechte Nachrichten. Zum einen zeigen sie, unter welchen Bedingungen internationale Akteure freiere und fairere Wahlen in Nachkriegsstaaten fördern können. Auch wenn bei diesen Wahlen nicht immer alle internationalen Standards erfüllt werden, ist dies eine gute Nachricht. Jüngere Forschungsergebnisse deuten darauf hin, dass regelmäßige Wahlen den Weg zu einer langfristigen Demokratisierung durchaus ebnen können (Edgell et al. 2015). Allerdings zeigt die Entwicklung der Demokratie in der DR Kongo nach 2006, dass eine solche Entwicklung kein Automatismus ist. Zum anderen verdeutlichen die Ergebnisse aber auch, dass internationale Geber autokratische Elemente in Empfängerstaaten unbeabsichtigt verstärken können. Dies ist von besonderer Bedeutung in Nachkriegsstaaten, in denen illegitime Regierungsführung oft zum (Wieder-)Ausbruch von Konflikten beiträgt. Demokratie kann also nicht einfach erkauft werden, insbesondere dann nicht, wenn in einer Gesellschaft blutige Gewaltkonflikte ausgebrochen waren.

Für die internationale Demokratieförderung nach Bürgerkriegen bedeutet dies, dass der institutionelle Kontext, in dem Geber- und Empfängerstaaten operieren, stärker zu berücksichtigen ist. Die polit-ökonomischen Interessen von Rebellen- und Regierungseliten in Power-Sharing-Kabinetten können die internationalen Forderungen nach Wahlen untergraben. Daher gilt es, den lokalen Kontext in die Programmplanungen zu integrieren und gegebenenfalls undemokratischen Tendenzen durch gezielte Förderung von Rechtsstaatlichkeit und Korruptionsbekämpfung gegenzusteuern. Gleichzeitig sollten externe Akteure ihre möglicherweise überhöhten Erwartungen an die langsame – und oft steinige – Realität der Demokratisierung anpassen, insbesondere in Nachkriegsstaaten.

Eine weitere sinnvolle Maßnahme ist der gezielte Ausbau zivilgesellschaftlicher Beteiligung an Demokratisierungs- und Entwicklungsprojekten. Externe Demokratieförderung bewegt sich immer auf einem schmalen Grat, da sie in den Empfängerländern nicht demokratisch legitimiert ist. Dennoch ist sie moralisch richtig und entwicklungspraktisch notwendig. Dies gilt insbesondere in Nachkriegsstaaten, in denen oft die Infrastruktur und Kapazitäten für demokratische Prozesse, wie Wahlen oder eine unabhängig arbeitende Justiz, fehlen. Daher sollten Geber und die politischen Eliten in den Empfängerländern gezielt zivilgesellschaftliche Gruppen in die Programmplanung einbinden. Dies könnte die polit-ökonomische Logik von persönlicher Bereicherung durch elitenzentrierte Machtbeteiligung zumindest abschwächen. Denn gerade unter der Bevölkerung, stärker als unter den politischen Eliten Afrikas, ist die Idee der Demokratie als nationale Verantwortung verbreitet. Es liegt daher nahe, diejenigen zu unterstützen, von denen nach der Definition des Demokratiebegriffs die Herrschaft ausgehen soll: nicht von Geberländern oder den politischen Eliten, sondern dem Volk.

Die jüngst veröffentlichten Leitlinien der Bundesregierung zur Krisenprävention gehen einen ersten Schritt in diese Richtung (Bundesregierung 2017). Zu begrüßen ist, dass die Leitlinien explizit Kontextsensitivität, eine realistische Erwartungshaltung, Rechtsstaatlichkeit, Korruptionsbekämpfung sowie die Einbeziehung der Zivilgesellschaft als Bausteine einer erfolgreichen Politik der Friedenskonsolidierung benennen. Ebenso richtig ist die Erkenntnis, dass diese Politik ressortübergreifend implementiert werden muss. Denn die hier präsentierten Ergebnisse zeigen, dass erfolgreiche Demokratisierung von der Durchführung von Wahlen über Rechtsstaatlichkeit hin zur Korruptionsverhütung viele Facetten hat. Die Zuständigkeiten für die genannten Bereiche sind in der Bundesrepublik allerdings auf mehrere Ministerien aufgeteilt, was in der Praxis oft zu Reibungsverlusten und Abstimmungsproblemen geführt hat. Auch die möglichen negativen Auswirkungen des eigenen Engagements, von denen hier einige aufgezeigt wurden, müssen einbezogen werden. Erst wenn die Bundesregierung ihre begrüßenswerten programmatischen Leitlinien mit einer gesunden Portion Selbstreflexion kombiniert, kann sie diese auch in konstruktive politische Praxis umzusetzen. Ein Anfang ist gemacht.

Footnotes

  1. Es gibt auch andere Formen von Machtteilungsabkommen, beispielsweise die territoriale Machtteilung, bei der Rebellen Autonomierechte über ein bestimmtes Gebiet erhalten (wie bei der Aufteilung Bosniens in die Republik Srpska und die Föderation Bosnien und Herzegovina); diese Formen kommen in Afrika aber seltener vor (Hartzell und Hoddie 2007). ↩︎

  2. Zur polit-ökonomischen Theorie generell siehe Bueno de Mesquita et al. 2003; zu Neopatrimonialismus in Afrika siehe Erdmann und Engel 2007. ↩︎

  3. Quellen für die Indikatoren: Wahlqualität und Bereitstellung öffentlicher Güter: Varieties of Democracy Project (Coppedge et al. 2015); Rechtsstaatlichkeit: Judicial Independence Score (Linzer und Staton 2015). ↩︎

Bibliography

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Related Research at the GIGA

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Haaß, Felix (2017), Democracy Cannot Be Bought: Peace Building in Africa, GIGA Focus Africa, 05, September, urn:nbn:de:0168-ssoar-53563-3

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General Editor GIGA Focus Series: Dr. Sabine Kurtenbach
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Editorial Department: Ellen Baumann

Felix Haaß

Research Fellow / Doctoral Student

Felix Haass is a Research Fellow at the Arnold Bergstraesser Institute in Freiburg and a Doctoral Student at the GIGA German Institute of Global and Area Studies in Hamburg. He researches, among other things, the political economy of development cooperation and power-sharing agreements.

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in: Nadine Ansorg / Sabine Kurtenbach (eds.), Institutional Reforms and Peacebuilding: Change, Path-Dependency and Societal Divisions in Post-War Communities, Abingdon/New York: Routledge, 2017, 163-190

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GIGA Working Paper, No. 289, August 2016

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GIGA Focus Global, 02/2016

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Police Reforms in Peace Agreements, 1975 – 2011: Introducing the PRPA dataset

Journal of Peace Research, 53, 2016, 4, 597-607