Stability through Resources? Resource Management in Post-Conflict Situations

Resource management (RM) is, for many actors, an important issue with regard to conflict resolution and prevention in post-conflict situations. An impartial consideration of all potential institutional arrangements and a realistic appraisal of the contextual factors are more effective than a “one-size-fits-all” approach, which would not reflect local circumstances.

• Following a resource-related armed conflict, RM plays an important role in the post-conflict stabilisation process. A well-formulated RM strategy can kick-start an economic recovery and ease tensions between formerly warring parties.

• RM strategies can be distinguished along two dimensions: openness of the decision-making process in the resource sector and the distribution of costs and benefits of resource production. This enables the emergence of ideal-typical RM strategies which delineate the relevant actors’ scopes of action.

• An analysis of 76 episodes shows that the majority of regimes prioritise private interest in the use of resources over investment in public goods. The Western-normative preferred RM strategy is only successfully implemented in few cases, though the states in question, comparatively speaking, rarely fall back into armed conflict.

• However, transformative RM strategies entail a myriad of terms and conditions and, even with a high level of international commitment, are rarely successfully implemented. This is particularly the case in post-war contexts characterised by weak state capacity.

Policy Implications

Post-conflict RM comprises an array of institutional arrangements, whose successes will be decided by the respective local contexts and the characteristics of the conflicts in question. Decision makers should give at least as much weight to differing strategies and circumstances as they do normative valuations.

Von Ressourcen als Konfliktursache zu Ressourcen als ­Potenzial in Friedenszeiten

Wertvolle natürliche Ressourcen wie Blutdiamanten, Koltan oder Öl können eine zentrale Rolle in bewaffneten Konflikten spielen: als Finanzierungsmittel für Rebellen, die Teile der Wertschöpfungskette unter ihre Kontrolle bringen; als motivierender Faktor, der der siegreichen Partei finanzielle und politische Macht sichern kann; als Streitapfel – von der Umverteilung der Einnahmen bis zur Einhaltung von Umwelt- und Arbeitsstandards in der Produktion – und als indirekt destabilisierende Einnahmequelle, die Beteiligte zu Korruption, Intransparenz oder wirtschaftlicher Fehlplanung verleitet.

Mit zunehmender Dichte globaler Handelsbeziehungen und der Sensibilisierung der internationalen Öffentlichkeit für die Auswirkungen des westlichen Konsumverhaltens stieg in den späten 1990er und 2000er Jahren auch die internationale Aufmerksamkeit für sogenannte Rohstoffkonflikte. Durch die stetige Publikations- und Lobbyarbeit von Nichtregierungsorganisationen wuchs der Druck auf Industrie und Politik, wirksame Gegenmaßnahmen umzusetzen. Konflikte in Subsahara-Afrika, insbesondere in Sierra Leone, Liberia und Angola, illustrierten die vielfältige Art und Weise, in der der Handel mit Diamanten und Edelhölzern zur Dauer und lokalen Intensität von bewaffneten Aktivitäten beitrug.

Als Konsequenz entwickelten internationale und nationale Organisationen verschiedene Instrumente, um die Koppelung von bewaffneten Konflikten und Rohstoffproduktion zu durchbrechen. „Gutes“ Ressourcenmanagement etablierte sich zunehmend als ein essentielles Handlungselement internationaler Akteure bei der Stabilisierung von Nachkriegsgesellschaften und der Konfliktprävention in Rohstoff produzierenden Ländern. Ressourcenmanagement (RM) sollte dabei unter anderem auf den Produktionsmodus der Ressource zugeschnitten sein: Sogenannte „plünderbare“ (lootable) wertvolle Rohstoffe, die ein niedriges Verhältnis von Kapital zu Arbeit aufweisen – zum Beispiel im Tagebau gewonnene wertvolle ­Mineralien, aber ebenso Edelhölzer, Koka oder Schlafmohn –, sind für Rebellen und andere nichtstaatliche bewaffnete Akteure relativ einfach zu kontrollieren.

Zu den nicht plünderbaren Rohstoffen, deren Abbau einen hohen Grad der Technologisierung und beträchtlichen Kapitalaufwand erfordern, zählen beispielsweise Öl oder im industriellen Tiefbergbau geförderte wertvolle Mineralien. Aufgrund der niedrigen Einstiegsbarrieren für Rebellen bei plünderbaren Rohstoffen dauern bewaffnete Konflikte in Gesellschaften, die über solche verfügen, länger an (Fearon 2004; Lujala 2010). Auch sind die rohstoffproduzierenden Regionen oft intensiver umkämpft (Bellows und Miguel 2009) und Staaten mit plünderbarem Rohstoffvorkommen sind mit einem höheren Risiko konfrontiert, in einen Bürgerkrieg zurückzufallen (Roy i.B.).

Postkonfliktsituationen stellen besondere Herausforderungen für Reformen des RM dar. Idealerweise soll Postkonflikt-RM den Rohstoffsektor stabilisieren, Arbeitsplätze schaffen, Einnahmen für den Staat generieren und zu nachhaltigem Wirtschaftswachstum beitragen. Seit den 2000er Jahren bildet sich ein Konsens zwischen den großen internationalen Organisationen – wie den Vereinten Nationen oder der Weltbank – heraus, wie diese Ziele erreicht werden können. Dieser Konsens, hier transformatives Ressourcenmanagement genannt, setzt auf partizipative Strukturen im Rohstoffsektor, die auch ehemalige nichtstaatliche Gewaltakteure in staatlich kontrollierte und demokratische Entscheidungsprozesse einbeziehen. Die Gewinne aus Produktion und Export der Rohstoffe werden in öffentliche Güter wie Infrastruktur, Sozialsysteme und Umweltschutz investiert. Von der Einbeziehung von (Ex-)Rebellengruppen in rohstoffspezifische Entscheidungsprozesse und der gleichzeitigen Umverteilung von Einnahmen und Kosten der Produktion im öffentlichen Interesse erhofft man sich eine nachhaltige Stabilisierung von Postkonfliktsituationen.

Diese Strategie wird von den beteiligten Akteuren oft als alternativlos dargestellt. Sie ist jedoch nur eine von vielen RM-Strategien, die zu Stabilität in rohstoffproduzierenden Staaten beitragen können und von Postkonfliktregierungen umgesetzt werden. Aus westlich-normativer Sicht mag transformatives RM institutionellen Alternativen überlegen erscheinen. Dennoch: Im Streben nach Stabilität sollten Entscheidungsträger zunächst alle Handlungsoptionen unvoreingenommen prüfen und die Kontextfaktoren realistisch beurteilen, statt auf eine normativ bestimmte Einheitslösung zu setzen, die Gefahr läuft, den lokalen Gegebenheiten nicht gerecht zu werden. Bei der Suche nach einer geeigneten Strategie sollten sowohl die Vor- als auch die Nachteile der gesamten Bandbreite möglicher RM-Strategien daraufhin analysiert und untersucht werden, in welchem Umfang sie Nachkriegsgesellschaften stabilisieren oder destabilisieren. Darauf aufbauend sollten sich die Akteure anschließend für die am besten geeignete Strategie entscheiden.

Postkonflikt-Rohstoffmanagement: zahlreiche Handlungsmöglichkeiten

RM-Instrumente können auf vielfache Weise klassifiziert werden. Nach Beendigung eines rohstoffbezogenen Konflikts sind vor allem zwei Dimensionen des RM signifikant: Die Frage der Entscheidungsfindung im Rohstoffsektor (ist die Entscheidungsfindung inklusiv?) und die Verteilung der Kosten und des Nutzens aus der Produktion (wird vorrangig in öffentliche Güter investiert?).

Die erste Frage ist insbesondere für bewaffnete Parteien brisant, die den Konflikt militärisch nicht für sich entscheiden konnten oder nach einem Abkommen die Regierungsmacht nicht für sich beanspruchen können. Die Beteiligung an Entscheidungen, die einen höchst profitablen und schnell wiederbelebten Sektor in einer durch Krieg zerstörten Wirtschaft bestimmen, sichert politische und wirtschaftliche Macht. Ein garantierter Zugang zu Machtressourcen ermöglicht es der Regierung, Stabilität „einzukaufen“, weil dadurch eine potenziell gefährliche Gruppierung oder ihre Elite politisch und wirtschaftlich von der Postkonfliktordnung profitieren können.

Die zweite Frage betrifft neben den ehemaligen Kriegsparteien eine Reihe anderer Akteure, insbesondere die Bevölkerung in den produzierenden Gebieten. Bei einer Vielzahl rohstoffbezogener bewaffneter (und niedrigschwelliger nichtbewaffneter) Konflikte haben lokale Gemeinschaften den Eindruck einer unrechtmäßigen Ausbeutung von Bodenschätzen durch eine weit entfernte Regierung oder industrielle Produzenten, die ihnen selbst kaum Vorteile bringt.

Gleichzeitig sind diese lokalen Gemeinschaften häufig massiver Umweltverschmutzung durch die Rohstoffproduktion ausgesetzt, müssen mitunter ohne adäquate Kompensation umsiedeln oder weitere Menschenrechtsverletzungen erdulden. Die ungenügende Investition von Ressourceneinnahmen in national zugängliche öffentliche Güter wie Sozialleistungen oder Infrastruktur kann darüber hinaus zu Frustration in der breiten Bevölkerung beitragen. Eine solche Gemengelage kann leicht die fruchtbare Grundlage für einen (wiederaufkeimenden) Konflikt bilden. Entscheidungsträger sehen sich daher im Konflikt zwischen der Maximierung des eigenen Profits einerseits und der drohenden Destabilisierung durch frustrierte Bevölkerungsgruppen andererseits.

Graphik 1 fasst die zwei Dimensionen zusammen und illustriert die sich ergebenden vier idealtypischen RM-Strategien unter der Annahme einer jeweiligen ja/nein Antwort.

Die Graphik verdeutlicht, dass transformative Strategien auf Inklusion im Entscheidungsprozess setzen und aus den Einnahmen der Rohstoffproduktion möglichst öffentliche Güter bereitgestellt werden. Aus der Graphik geht auch hervor, dass eine hohe Bandbreite an Handlungsalternativen für produzierende Staaten besteht. Exklusive RM-Strategien stellen beispielsweise das exakte Gegenteil zum transformativen Ansatz dar: Die Postkonflikt-Regierung trifft Entscheidungen im Rohstoffsektor ohne Beteiligung anderer Gruppierungen, insbesondere ohne die ehemaligen Kriegsgegner, und verteilt Kosten und Einnahmen aus der Produktion nach privatem Interesse. Solch ein Verhalten lässt sich exemplarisch im angolanischen Diamantensektor beobachten, wo die Regierung seit dem Sieg über die Rebellenbewegung UNITA im Jahr 2002 in enger Kooperation mit Industrie und Militär eine Hardliner-Politik verfolgt. Schlüsselpersonen in Militär und Politik werden durch das hohe Korruptionsniveau im Diamantensektor zufriedengestellt, während lokale Bevölkerungsgruppen aufgrund des hohen Militarisierungsgrades in den Diamanten produzierenden Gebieten kaum über Möglichkeiten zum Protest gegen ihre Marginalisierung verfügen (Marques 2011; Ebertz und Müller 2013).

Im Gegensatz dazu bemühen sich paternalistische RM-Ansätze, durch Umverteilung der Einnahmen Stabilität zu schaffen. Zwar werden Entscheidungen unter Ausschluss ehemaliger Kriegsgegner und anderer nichtstaatlicher Gruppen getroffen, doch die Investition in öffentliche Güter wie Umweltschutz und Produktionsstandards, Infrastruktur und Sozialsysteme dient der Stabilisierung der Postkonfliktsituation. In der Demokratischen Republik Kongo (DRC) implementierten Kupfer und Diamanten produzierende Regionen, angeführt von dominanten staatlichen Betrieben, ein solches RM beispielhaft zwischen den 1960er und 1990er Jahren (Englebert 2003; Ngoie und Omeje 2008).

Geteilte RM-Strategien hingegen setzen auf einen simplen Austausch zwischen Regierung und (Ex-)Rebellen. Der Zugang zu rohstoffbezogenen Entscheidungen erkauft im Gegenzug Stabilität, so die Hoffnung. Eine Umverteilung der Einnahmen im öffentlichen Interesse ist dabei nachrangig; zunächst soll potenziell gefährlichen Akteuren durch garantierte Teilhabe an rohstoffbasierter, wirtschaftlicher und politischer Macht der Anreiz für einen erneuten Aufstand genommen werden. Exemplarisch wird dieser Ansatz in einigen der burmesischen Sezessionskriege: Die Regierung bot ausgewählten Rebellengruppen zu einem strategisch günstigen Zeitpunkt die „Quasi-Kontrolle“ über umstrittene Gebiete an, die zu den Hauptanbau- und Exportgebieten von Schlafmohn gehörten. Im Gegenzug zu diesem staatlich tolerierten Opiatexport wurden Kriegshandlungen weitgehend eingestellt (Kramer 2007; Oo und Min 2007).

Die Empirie von RM-Strategien 1946-2013

Wie verteilen sich diese so verschiedenen RM-Strategien auf die rohstoffbezogenen Postkonfliktsituationen weltweit? Wie wirken sie sich auf die Nachkriegsstabilität in den betroffenen Staaten aus? Tabelle 1 listet die Verteilung aller Postkonflikt­episoden von mindestens einem Jahr Dauer von 1946-2013 auf, denen ein bewaffneter Konflikt mit plünderbarem Rohstoffbezug voranging. Jeder Episode werden die jeweils umgesetzten RM-Strategien während der Postkonfliktzeit zugeordnet. Defini­tionen und Datengrundlagen finden sich im Uppsala Conflict Data Program (UCDP), bei Rustad und Binningsbø (2012) und Roy (i.E.). Insgesamt wurden 66 Postkonflikt­episoden in 15 Ländern erfasst, die teilweise verschiedene RM-Strate­gien innerhalb derselben Episode implementierten (Afghanistan, Angola, Burma, Côte d’Ivoire, DR Kongo, Guinea, Indonesien, Kambodscha, Liberia, Papua-Neuguinea, Peru, Philippinen, Senegal, Sierra Leone, Zentralafrikanische Republik).

Die vier beschriebenen RM-Strategien sind ungleich verteilt: Von den insgesamt 76 umgesetzten RM-Strategien war mehr als die Hälfte (37) von exklusiven Ansätzen geprägt. Weitere 25 Postkonfliktregierungen setzten geteilte Strategien um. Paternalistische Strategien wurden in fünf Episoden angewandt, während transformative Strate­gien in sieben Fällen auftraten.

Die Mehrzahl der Postkonfliktregime entschied sich dagegen, Investitionen in öffentliche Güter hintanzustellen und stattdessen privaten Interessen in der Verteilung von Kosten und Nutzen aus der Rohstoffproduktion den Vorrang zu geben. Ein solches Vorgehen kann unterschiedliche Gründe haben:

• Staatliche Institutionen sind durch den vorangegangenen Konflikt oder langfristig bestehende Ineffizienzen derart geschwächt, dass die Implementierung und Überprüfung der beabsichtigten Investitionen nur begrenzt möglich ist;

• die Machtverhältnisse nach Ende des Krieges zwingen zu einer Einbindung nichtstaatlicher Eliten, welche Privatinteresse vor öffentliches Wohl stellen;

• schwache Institutionen begünstigen ein Klima der Korruption und Selbstbereicherung.

In den Fällen, in denen Investitionen in vorwiegend öffentliche Güter flossen, geschah dies entweder durch starke Unternehmen, die aufgrund ihrer regionalpolitischen Ambitionen oder auf Druck der internationalen Öffentlichkeit die Umverteilung eines Teils der Einnahmen vornahmen, oder durch stark von außen unterstützte Postkonfliktregime, die weitreichende Reformen im Rohstoffsektor und darüber hinaus anstießen. Gesellschaften mit transformativen Strategien zeichnet eine überdurchschnittlich hohe Stabilität in der Postkonfliktphase aus: Je inklusiver die Entscheidungsfindung im Rohstoffsektor betrieben und je stärker im öffentlichen Sinne umverteilt wird, desto kleiner ist das Risiko, in einen Bürgerkrieg zurückzufallen. Graphik 1 stellt dieses Ergebnis auf Basis einer statistischen Analyse der Dauer der Postkonfliktphasen dar (eine sogenannte Ereignisanalyse, Roy i.E.). Episoden, die von RM mit geringer Offenheit im Rohstoffsektor sowie geringer Investition in öffentliche Güter geprägt sind (Exklusiv), weisen ein drastisch höheres Risiko auf, in einen bewaffneten Konflikt zurückzufallen als Episoden, in denen bewaffnete Akteure stark in rohstoffspezifische Entscheidungen eingebunden sind und verstärkt umverteilt wird (Transformativ). Für alle Postkonfliktepisoden ist das Rückfallrisiko direkt nach Konfliktende am höchsten und nimmt mit der Zeit ab.

Mit anderen Worten: Staaten, die Einnahmen aus der Rohstoffproduktion in öffentliche Güter umverteilen und ehemalige Kriegsgegner in rohstoffspezifische Entscheidungen einbinden, sehen sich einem vergleichsweise geringen Rückfallrisiko ausgesetzt, während alternative Strategien mit instabileren Postkonfliktphasen einhergehen. Dieser Befund unterstützt zunächst das Bestreben, transformative RM-Strategien in so vielen Postkonfliktkontexten wie möglich umzusetzen.

Dennoch: Nur ein Bruchteil aller Staaten mit rohstoffbezogenen bewaffneten Konflikten setzt eine solche RM-Strategie nach Ende des Konflikts um. Die Implementierung eines transformativen Ansatzes setzt große Fähigkeiten des ­Staates, politischen Willen und eine hohe materielle Ausstattung voraus, die in vielen Nachkriegsgesellschaften fehlen. Liberia, einer der erfolgreich transformativen Staaten, war während der Nachkriegsphase von einem immens hohen internationalen politischen und wirtschaftlichen Engagement geprägt, das von einer großen Friedensmission unterstützt wurde. Mit der Wahl von Ellen Sirleaf Johnson zur Präsidentin im Jahr 2005 wurde demokratisches und partizipatives RM zu einer nationalen Priorität, die von internationalen Akteuren massiv unterstützt wurde. Ähnlich große internationale Unterstützung, wenn auch ohne Friedenstruppen, genoss die philippinische Regierung, die nach der People Power Revolution (durch die Präsident Ferdinand Marcos im Jahr 1986 vertrieben wurde) an die Macht kam und in den folgenden Jahren verstärkt auf kommunal gelenktes partizipatives RM setzte. Durch die hohe Absorption bewaffneter Akteure in die neu formierte Exekutive und Legislative konnte der Konflikt mit den Kommunisten deutlich abgeschwächt werden.

Andere Regierungen sehen sich in der Umsetzung transformativer Strategien stärker eingeschränkt. Selbst wenn der politische Wille besteht, korrupte Strukturen aufzubrechen und Rohstoffeinnahmen in öffentliche Güter zu investieren, stellt dies eine immense Aufgabe dar. Ohne staatliche und nichtstaatliche ­Kontrollgremien mit ausreichendem Wissen und genügend Ausstattung, Kompensation der nicht mehr bevorzugt behandelten Gruppen und einen starken gesellschaftlichen Konsens ist dies insbesondere von einer geschwächten Postkonfliktregierung nicht zu bewältigen. Hier können unter Umständen kommerzielle Akteure kurzfristig einspringen und lokale Gruppen durch Kompensation und Standardumsetzung zufriedenstellen. Doch auch in solch paternalistischen RM-Ansätzen sollten öffentliche Kontrollgremien bereitstehen, die das Verhalten aller beteiligten Akteure überprüfen können.

Der Umgang mit bewaffneten Gruppierungen und deren Einbettung in die neugeschaffenen Strukturen ist eine gleichermaßen herausfordernde Aufgabe. Ein Gleichgewicht zwischen staatlicher Kontrolle und Einhegung bewaffneter Gruppen einerseits und deren Einbindung in die Nachkriegswirtschaft und politische Prozesse andererseits ist schwer zu finden. Ein militärischer Sieg einer Seite über die andere verleitet oft zu wenig inklusiven Regelungen, die das Risiko für einen erneuten Konflikt hochschnellen lassen. Demgegenüber kann ein Frieden auf Verhandlungsbasis das staatliche Gewaltmonopol empfindlich schwächen und die Umsetzung staatlich gelenkter Reformprogramme deutlich erschweren. In solchen Situationen können geteilte Strategien unter Umständen Stabilität sichern, auch wenn die Rolle des Staates dabei stark zurückgedrängt wird.

Fazit

RM ist ein integrativer Bestandteil von Postkonfliktreformen in rohstoffproduzierenden Staaten. Nationale und internationale Akteure haben zunehmend Standardansätze entwickelt, die auf inklusive Entscheidungsfindung und die Bereitstellung öffentlicher Güter aus der Rohstoffproduktion setzen. Diese RM-Strategien, hier als transformativ bezeichnet, weisen eine überdurchschnittliche Stabilität in der Postkonfliktphase auf und sind auch aus westlich-normativer Sicht alternativen Ansätzen überlegen. Doch trotz dieser optimistisch stimmenden Betrachtung sollten Entscheidungsträger über diese Standardlösung hinausdenken.

Die hohe Nachkriegsstabilität, die mit transformativen RM-Strategien einhergeht, ist nicht notwendigerweise eine Konsequenz des RM, das Spannungen in der Bevölkerung beilegt und bewaffnete Gruppen hinreichend in die Nachkriegswirtschaft einbindet. Transformatives RM gelingt nur in Gesellschaften, die eine Vielzahl stabilisierender Faktoren in sich vereinen (gesellschaftlicher Konsens, militärische Dominanz einer Seite oder robuste Friedensmissionen, starkes wirtschaftliches und politisches Engagement von außen etc.) und in denen der erneute Ausbruch eines Bürgerkriegs daher ohnehin wenig wahrscheinlich ist. In anderen, schwieriger gelagerten Nachkriegssituationen ist es kaum möglich, solch ambitionierte Reformen im Rohstoffsektor und darüber hinaus durchzuführen. Aus diesem Grund finden sich nur wenige transformative Episoden unter den hier betrachteten Postkonfliktsituationen, trotz der zunehmenden Popularität dieses Ansatzes seit den späten 1990er Jahren.

Alternative RM-Ansätze können unter bestimmten Bedingungen ebenso Stabilität herbeiführen wie transformative Strategien. In einer militärisch ausgeglichenen Nachkriegssituation, die es keiner Seite erlaubt, ihre bevorzugte Postkonfliktordnung landesweit umzusetzen, kann geteiltes RM ein Garant für Stabilität sein. Durch die Einbindung starker bewaffneter Gruppierungen in den profitablen Rohstoffsektor kann ein Wiederaufflammen des Konflikts in einer explosiven Situation verhindert werden. Gleiches gilt für RM, das durch dominante Unternehmen im Sinne der (lokalen) Bevölkerung gelenkt wird. Da rohstoffbezogene Konflikte oft durch negative Auswirkungen des Ressourcenabbaus und die Benachteiligung der ansässigen Bevölkerung ausgelöst oder befeuert werden, kann ein Entgegenkommen der großen kommerziellen Akteure hier gegensteuern.

Lediglich exklusive Ansätze enden überproportional häufig in einem erneuten Bürgerkrieg. Dies ist insofern überraschend, da exklusive RM-Strategien oft nach dem militärischen Sieg einer Seite umgesetzt werden. Derart klare Nachkriegsverhältnisse führen normalerweise zu einem niedrigen Rückfallrisiko (Licklider 1995; Kreutz 2010). Regierungen, die exklusive RM betreiben, sind aber in der Regel nicht in der Lage, diese stabile Ausgangslage für sich zu nutzen.

Insgesamt mahnen diese Ergebnisse Entscheidungsträger dazu, den lokalen Kontext und die bestehenden Akteurskonstellationen der betroffenen Nachkriegsgesellschaften genau zu analysieren und eine realistische Bewertung der Umsetzbarkeit normativer Ambitionen vorzunehmen. Transformative RM-Strategien lassen sich vor allem in solchen Kontexten erfolgreich anwenden, die ohnehin eine gute Stabilitätsperspektive besitzen. Schwierigere Nachkriegssituationen rufen nach alternativen RM-Strategien, die möglicherweise aus normativer Perspektive weniger wünschenswert, aber auf die jeweilige Gegebenheit besser zugeschnitten sind. Lediglich exklusive Strategien sollten vermieden werden: Sie garantieren kaum Nachkriegsstabilität und werden zudem in der Regel von zahlreichen Menschenrechtsverletzungen begleitet.

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