Die Kooperation aufstrebender Mächte hängt am seidenen Faden

Anfang dieser Woche versammelten sich die Staatschefs Brasiliens, Russlands, Indiens, Chinas und Südafrikas sowie einer Reihe von Beobachternationen in der südostchinesischen Küstenstadt Xiamen zum 9. jährlichen Brics-Gipfeltreffen. Dem gastgebenden chinesischen Präsidenten Xi Jinping gelang es, umstrittene Themen weitgehend auszuklammern. In ihrer Abschlusserklärung bekräftigten die Teilnehmer ihr fortwährendes Ziel, vor allem in den Bereichen Handel, Finanzen und digitale Wirtschaft stärker zusammenzuarbeiten. Indirekt äußerten sie Kritik an der Handels- und Klimapolitik der US-Regierung und unterstrichen den gemeinsamen Anspruch, eine größere Rolle bei der Gestaltung der internationalen Ordnung zu spielen.

Ursprünglich 2001 als Investmentbanking-Marketinginstrument konstruiert, hat sich die Brics-Gruppierung seit der Finanzkrise von 2008 zu einem teils-institutionalisierten, zwischenstaatlichen Verbund entwickelt. Insbesondere getrieben von der chinesischen und indischen Entwicklung stieg ihre Bedeutung für die Weltwirtschaft in diesem Zeitraum rasant an. Ihr Anteil an der globalen Wirtschaftsleistung kletterte zwischen 2009 und 2017 von 16 auf 23 Prozent, ihr gemeinsamer Handel verdoppelte sich seit 2001. Sie trägt die Hälfte des weltweiten Wirtschaftswachstums bei und stellt 40 Prozent der Weltbevölkerung. Abgesehen von der südafrikanischen liegt die Wirtschaftsleistung der BRICS-Staaten weit über der alternativer Führungsmächte wie Indonesien, Mexiko, Südkorea oder der Türkei.

Neben den seit 2009 jährlich stattfindenden Gipfeltreffen, an denen seit 2011 auch Südafrika teilnimmt, entstanden politikfeldspezifische Koordinationsmechanismen in den Bereichen Außen-, Entwicklungs-, Finanz-, Gesundheits- Handels-, Landwirtschafts- und Verteidigungspolitik. Dieses institutionelle Geflecht bietet eine Plattform, um gemeinsame Kooperationsbereiche, aber auch Konfliktlinien, zu identifizieren. Als bislang bedeutendste Errungenschaft hin zu einer stärker formalisierten Institution gelten die 2015 beschlossene Brics-geführte Entwicklungsbank (NDB) und ein $100 Milliarden starker Finanzkrisenfonds. Ferner nutzen die Mitgliedstaaten das flexible, informelle Format, um sich bei Treffen der G20 und der Vereinten Nationen abzustimmen. Dabei erheben sie den Anspruch, auch überregional Anliegen des Globalen Südens kollektiv zu vertreten.

Bislang hielt der Club trotz eines fehlenden Wertegerüsts, wirtschaftlichen Interessenskonflikten und territorialer Streitigkeiten zusammen. Doch ein Faktor belastet den stets beschworenen Zusammenhalt: Chinas Aufstieg und die damit verbundene Expansionspolitik in Eurasien. Die Volksrepublik erbringt inzwischen zwei Drittel der gemeinsamen Wirtschaftsleistung. In Xiamen wird deutlich, dass Peking angesichts politischer und wirtschaftlicher Krisen in Brasilien, Russland und Südafrika sowie Disputen mit Indien den Club der BRICS eigenen, weitaus ambitionierteren Zielen unterordnet.

Im Zentrum steht dabei Pekings Versuch, die BRICS-Institution den Anforderungen seiner „Neuen Seidenstraße“ (Belt and Road Initiative, BRI) anzupassen, einem globalen Netzwerk von Infrastrukturinvestitionen in Billiardenhöhe. So initiierte China gegen den Widerstand vor allem Indiens und Russlands das neue Format „Brics Plus“. Dieses sieht eine Erweiterung des Clubs um Staaten als Beobachter oder Dialogpartner vor, von denen einige zentral für den Erfolg der BRI sind. Während China in Xiamen die Investition von etwa $500 Millionen für Süd-Süd-Kooperation sowie $76 Millionen für Wirtschafts- und Technologiekooperation zwischen den Brics und weiteren $4 Millionen für die NDB zusagte, hatte es auf dem großangelegten BRI-Forum im Mai zusätzliche $113 Milliarden verkündet. Die Unterordnung der Brics unter die BRI geht einher mit zunehmend offensiveren Ansprüchen im südchinesischen Meer sowie in Süd- und Zentralasien.

Insbesondere die Reaktionen Russlands und Indiens sind für die zukünftige Effektivität der Brics entscheidend. Russland gilt als skeptischer Beteiligter der BRI und duldet daher weitgehend den in Xiamen erhobenen chinesischen Führungsanspruch. Einerseits fürchtet Moskau den chinesischen Einfluss in Zentralasien, andererseits haben westliche Sanktionen und der Ausschluss aus den G8 Moskau 2014 dazu bewegt, eine weit reichende strategische Partnerschaft mit dem einstigen Rivalen Peking einzugehen. Seither ist Russland einer der größten Profiteure der BRI-Investitionen geworden und unterstützte die Integration der russisch geführten Eurasischen Wirtschaftsunion mit der BRI.

Indien hingegen ist größter Skeptiker chinesischer Erweiterungs- und Expansionspläne. Beide Staaten konkurrieren in Asien um Energiequellen und Lieferketten. Im Juni war der seit Jahrzehnten schwerste Grenzstreit um das Doklam-Plateau im Himalaya eskaliert, welcher erst kurz vor dem Gipfeltreffen beigelegt wurde. Neu Delhi boykottierte das BRI-Forum und blockierte den Versuch Pekings, die explizite Unterstützung der BRI in die Abschlusserklärung von Xiamen aufzunehmen. Zudem gelang es der indischen Delegation, gegen den Willen Pekings eine Reihe von terroristischen Gruppen in der Abschlusserklärung aufzulisten, die auf dem Gebiet des chinesischen Verbündeten Pakistan Unterschlupf finden.

In Xiamen begünstigte Pekings Kompromissbereitschaft gegenüber Indiens Bedenken den erfolgreichen Abschluss des Gipfels, auf den Präsident Xi angesichts des im Oktober stattfindenden 19. Parteitags der Kommunistischen Partei angewiesen war. In Zukunft wird der neue Führungsanspruch Chinas den Zusammenhalt der BRICS jedoch weiter belasten und den kollektiven Handlungsspielraum auf den kleinsten gemeinsamen Nenner und selektive Kooperation begrenzen.