GIGA Focus Africa

Germany's New Africa Policy – In Need of a Departure

GIGA Focus | Africa | Number 01 | | ISSN 1862-3603

The Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (BMZ) has issued a new Africa policy. Despite it being rhetorically strong, being well organised, and having been effectively publicised, open questions remain. The BMZ wants to curb the further marginalisation of Africa through inclusive and sustainable growth. At the G20 Summit in Hamburg in July 2017, Chancellor Angela Merkel will explain the federal government’s new Africa policy and look to garner support from the other G20 members for focused cooperation with Africa.

  • The onus is solely on the African states to take their development into their own hands. Cooperation can merely support them in this task; it does not relieve them of this responsibility.

  • The “Marshall Plan with Africa” aims to jointly develop an agenda with the countries of Africa. However, as no African states participated in the plan’s conceptual development, it has hitherto been a “plan for Africa” showing how the BMZ intends to contribute to sustainable economic growth.

  • Africa is extremely diverse. It is important to develop the different speeds of economic development in different African countries through joint strategies with individual nations or groups of countries. This is largely missing from the German government’s current Africa strategy paper.

  • A coherent Africa policy requires more involvement by key ministries and more overall management by the federal chancellor.

Policy Implications

Germany's Africa policy must reposition itself. The Marshall Plan has signalled some movement; however, it alone is not capable of breaking the traditional pattern of development cooperation. A new era based on strengthening cooperation with reformable democratic countries in Africa and dealing boldly and consistently with non-democratic countries has not yet begun.

Deutschland – noch immer die gute Samariterin? Marshallplan mit Afrika

Afrika ist weder der Zukunftskontinent noch der Kontinent des Aufbruchs. Die meisten Länder Afrikas sind Nachzügler in der wirtschaftlichen Entwicklung und arme Länder, die es besonders schwer haben, aufzuholen. Das hohe Wirtschaftswachstum in einigen Ländern schlägt sich kaum in der Zahl der Beschäftigten nieder; stattdessen steigt die Zahl der Unterbeschäftigten weiter an. Trotz Wachstums sind Aufholprozesse wie in Ostasien in Afrika kaum festzustellen; vielmehr verharren die meisten afrikanischen Länder in der Armutsfalle. Die Sahel-Länder sind sogar in einer extrem prekären Lage. In vielen Teilen des Kontinents treten immer wieder politische Krisen auf. Der soziale Sprengstoff ist groß, denn noch immer sind ca. 65 Prozent der Menschen arm bzw. extrem arm. Millionen von Menschen sind auf der Flucht und/oder wollen migrieren. Trotz allem gibt es auch Hoffnungen, die durch die in einigen Ländern Afrikas voranschreitenden wirtschaftlichen und politischen Reformen hervorgerufen werden. Ein neuer Trend zeigt sich in der Urbanisierung und der Diversifizierung der Auslandsdirektinvestitionen. In afrikanischen Städten entstehen große Konsummärkte, die ausländische wie inländische Investoren anziehen. Einige der afrikanischen Städte werden zu „urban hubs“ mit modernen Industrie- und Dienstleistungsunternehmen und wachsenden Mittelschichten. Dennoch gilt dies nur eingeschränkt für wenige urbane Zentren, denn in den meisten Städten überleben die Menschen in der informellen Ökonomie.

Angesichts der großen Herausforderungen auf dem afrikanischen Kontinent stellt sich die Frage, wo eine neue deutsche Afrikapolitik ansetzen sollte.[1] In den letzten Jahren präsentierten Ministerien, politische Stiftungen und Parteien immer wieder neue Afrikapläne, die den Diskurs befeuerten, bspw. von der CDU/CSU (2016) und der SPD (2016), oder die Afrikakonzepte der Bundesregierung (2014), des Auswärtigen Amtes (2011) und schließlich im Jahr 2017 der Marshallplan des BMZ (vgl. Molt 2014; Engel und Kappel 2005; Köhler 2017; Leininger 2017). Der Marshallplan mit Afrika ist ein gewichtiger Diskussionsbeitrag für eine neue Afrikapolitik. Das Dokument benennt die wesentlichen Probleme in Afrika und in der bisherigen Politik gegenüber Afrika. Das Ministerium formuliert klar, was getan werden soll und neigt nicht zu übertriebenem Optimismus. Der vom BMZ verfolgte Ansatz zur Minderung der Armut, zur Entwicklung der Industrie und zu mehr Beschäftigung in Afrika setzt an einigen zentralen Drehschrauben an. Grundlegend beansprucht der Marshallplan, zentrifugale Entwicklungen und die weitere Marginalisierung des afrikanischen Kontinents einzudämmen. Die Strategie setzt auf Inklusion (u.a. Einbindung in Wertschöpfungsketten, Modernisierung der Landwirtschaft, Reduktion von Armut, mehr Beschäftigung) anstatt auf Ausgrenzung und enthält relativ klare Botschaften an die Staatsführungen in Afrika.

Das BMZ möchte das Image Deutschlands als ewig guter Samariter los und ein interessensgeleiteter und Zivilmacht-orientierter Akteur werden. Das ist gut. Dennoch durchweht das Konzept ein Samariterverhalten, das die machtpolitischen Interessen Deutschlands als „wohlwollender Hegemon“ verkleistert. Der Plan vermittelt den Eindruck: Wir wissen, wir tun, wir gestalten. Kooperation „auf Augenhöhe“ – eine viel beschworene Floskel – sieht anders aus. Hieß der Plan nicht Marshallplan mit Afrika? Inwieweit wurden die Partner einbezogen? Was wurde mit ihnen beraten und verhandelt? Wo zeigt sich die Handschrift der afrikanischen Akteure, Unternehmen, Regierungen und der Zivilgesellschaft? Wurden die afrikanischen Institutionen, wie African Union, die regionalen Kooperationsverbünde, wie ECOWAS, ECA oder SADC sowie die African Development Bank (AfDB) und United Nations Commission for Africa (UNECA) an der Ausarbeitung des Marshallplans beteiligt? Von diesen Institutionen stammen herausragende Konzepte zur Bereinigung der strukturellen Krisen, die sich teilweise deutlich von denen des Marshallplans unterscheiden. Dazu gehören Industrialisierungskonzepte und konkrete Vorschläge für die Modernisierung der Landwirtschaft. Ferner haben die verschiedenen zivilgesellschaftlichen Organisationen, die Industrieverbände und die Gewerkschaften zahlreiche Ideen für afrikanische Reformen eingebracht.

Geostrategie versus Inklusion

Erklärtes Ziel ist es, Ideen des Marshallplans und des „Compact with Africa“ (­Schäuble 2017)[2] in den G20 zu verankern und im Juli 2017 in Hamburg für eine nachhaltige und inklusive Strategie der G20 mit Afrika zu werben. Dies wird eine große Herausforderung darstellen, denn die Konzepte und Strategien für Afrika (nicht mit ­Afrika) unterscheiden sich gravierend von deutschen Konzepten. Vor allem Frankreich, die USA und China verfolgen vorwiegend geostrategische Ziele, die wenig geeignet sind, in Afrika das Wachstum zu beschleunigen, Jobs zu schaffen und die Armut zu reduzieren. Hier weht immer noch der Wind des „Scramble for Africa“. Diese Länder tragen mit ihrem Agieren zur Verfestigung der asymmetrischen Handelsbeziehungen und mit ihrem militärisch-geostrategischen Handeln sowie in der Kooperation mit autokratischen und wenig reformbereiten Staaten zum Stillstand in Afrika bei. Frankreich ist der zweitgrößte Investor auf dem afrikanischen Kontinent (siehe Tabellen 1 und 2). Die französische Afrikapolitik ist immer noch davon beseelt, im Verbund mit den politischen und wirtschaftlichen Eliten vor allem in West- und Zentral­afrika eine weitgehend auf eigene Interessen ausgerichtete Politik zu betreiben.[3] Das militärische, wirtschaftliche, kulturelle und entwicklungspolitische Engagement ist breit gefächert ˗ es reicht von der Währungskooperation der CFA-Zone, Kultureinrichtungen, Militärbasen und Truppenstationierung bis hin zu französischen Unternehmen in den Rohstoff-, Industrie- und Dienstleistungssektoren und in der Landwirtschaft.

2009 2015
Großbritannien 48 66
USA 44 64
Frankreich 49 52
China 9 32
Südafrika 16 26
Italien 10 19
Singapur 13 17
Indien 12 15
Malaysia 16 14
Deutschland 9 13
Insgesamt 595 740

Tabelle 1:
Auslandsdirektinvestitionen in Afrika südlich der Sahara, Mrd. USD
Quelle: UNCTAD (2016), World Investment Report 2016, New York.

China ist inzwischen zum größten Handelspartner Afrikas geworden. Die institutionellen Verbindungen zu den meisten Ländern haben sich vertieft (Brautigam 2015). Chinas Politik der „Energie für Infrastruktur“ hat vielen afrikanischen ­Ländern ­hohes Wirtschaftswachstum beschert und ihnen zahlreiche neue Optionen eröffnet, u.a. die Industrialisierung durch Auslandsdirektinvestitionen (AfDB et al. 2016). China liefert zügig Straßen und Eisenbahnen, der Handel steigt an und mehr Investitionen in die verarbeitende Industrie und den Dienstleistungssektor tragen zur Diversifizierung der Ökonomien Afrikas bei. Viele Staaten Afrikas schätzen die Kooperation mit China, weil die Volksrepublik sich nicht in die inneren Angelegenheiten einmischt und zudem konzeptionell neue Wege geht – zum Beispiel den schnellen Ausbau der Infrastruktur, der durch langfristige Handels- und Investitionsverträge finanziert wird. Chinas One-Belt-One-Road-Strategie bindet das Ost- und das südliche Afrika ein. Zugleich verfolgt China aber eine Politik der Abhängigkeit und verfestigt asymmetrische Strukturen. Die USA sehen Afrika als Rohstofflieferant, als wachsenden Exportmarkt und als geostrategisches Umfeld, in dem vor allem der Terrorismus bekämpft wird (Nolte et al. 2016). Seit 2014 baute das State Department ein Drohnenprogramm mit Basen in Äthiopien, Niger, Kenia und Dschibuti auf. Aus afrikanischer Sicht spielen die USA eine große Rolle, zum Beispiel als zweitwichtigster Investor, als drittwichtigster Handelspartner (nach der EU und China) und als wichtigstes Geberland von Entwicklungshilfe. Allerdings plant die Regierung von Präsident Trump eine Verringerung der Entwicklungsaktivitäten mit Afrika.

2010 2011 2012 2013 2014 2015 Durch-
schnitt
2010-2015
USA 4930 6234 4759 3978 7867 6897 5778
EU insgesamt 28759 20406 8255 19753 47119 27763 25343
Großbritannien 11699 8260 2704 4815 2563 4934 5829
Frankreich 7239 2331 1567 2627 18941 5829 6422
Deutschland 3128 2587 1067 1195 2652 2607 2206
BRICS insgesamt 9709 16196 10709 12942 12202 9675 11906
Indien 4562 7870 7514 5331 1122 981 4563
China 834 1791 1820 292 6131 2313 2196
Südafrika 3419 4667 1299 5605 4800 2018 3635
Insgesamt 70449 67551 47249 66299 88391 71181 68521

Tabelle 2:
Zufluss an Diretktinvestitionen – Investitionen auf der grünen Wiese, 2010-2015, Mio. USD
Quelle: FdIMarkets 2016. Financial Times Ltd, fDi Markets www.fdimarkets.com (15. Februar 2017).

Deutschlands Kooperationskonzeption scheint auf den ersten Blick anders zu sein als die der genannten Staaten. Doch bei näherer Betrachtung erweist sich dies als eine problematische Einschätzung, was vor allem mit der postkolonialen (europäischen) Handelspolitik, der zögerlichen Unterstützung des Ausbaus der Infrastruktur und der Industrialisierung, der unzureichenden Reflexion der Veränderungsprozesse auf dem afrikanischen Kontinent und der geringen Sensibilität in der deutschen werteorientierten Politik zu tun hat.

Faire Handelskooperation mit Afrika?

Deutschland sollte die europäisch-afrikanische Handelskooperation neu durchdenken und diese in engem Zusammenhang mit der europäischen Landwirtschaftspolitik betrachten. Es ist richtig, sich für faire Handelsbeziehungen einzusetzen, wie Minister Müller es praktiziert und wie es im Marshallplan klar formuliert wird. Kritisch merkt der Marshallplan an, sich nicht „an kurzfristigen Wirtschafts- und Handelsinteressen auszurichten“ (BMZ 2017: 2) und stößt damit einen Diskurs für eine neue deutsche/europäische Kooperation mit Afrika an. Die europäischen Regierungen und die Kommission der EU verhalten sich nicht fair. Solange die EU ihre Landwirtschaft extrem subventioniert, haben afrikanische Bauern keine ­Chance auf den europäischen Märkten, abgesehen von den Produkten, die in Europa nicht produziert werden, wie Kaffee oder Kakao. Zudem limitieren die nichttarifären Handelshemmnisse die Exporte Afrikas.

Aber dies ist nur die eine Seite der Medaille. Afrikanische Produzenten sind aufgrund mangelnder Produktivität, Produktqualität und Schnelligkeit meist nicht in der Lage, bestehende Marktchancen wahrzunehmen. Sie kennen die europäischen, amerikanischen und chinesischen Märkte nicht. Sie haben unzureichende Verbindungen und selbst wenn sie über diese verfügen, produzieren sie zu teuer. Wenn afrikanische Industrie- und Dienstleistungsunternehmen ihre Exportchancen wahrnehmen wollen, müssen sie wettbewerbsfähiger werden und sich dem globalen Technologieniveau anpassen. Der Ausbau der technologischen Kompetenzen, die Entwicklung eines Forschungs- und Entwicklungssektors sowie höhere Investitionen in das Humankapital können helfen, die Arbeitsproduktivität zu erhöhen und den Innovations- und damit auch Exportfähigkeiten afrikanischer Unternehmen einen Anstoß zu verleihen.

Eine neue Handelspolitik muss diese Ausgangslage der meisten afrikanischen Länder einbeziehen, insbesondere Barrieren für afrikanische Exporteure senken und eine proaktive Vermarktung afrikanischer Produkte in der EU durch europäisch-afrikanische Handelskammern fördern und nicht einseitig die „Beratungsnetzwerke für deutsche Unternehmen in Afrika“ (BMZ 2017: 16) aufbauen. Diese Agenda würde konzeptionell auch dem zunehmenden US-amerikanischen Protektionismus („America first“) eine kooperative Strategie entgegensetzen und zur Reduktion der immer stärkeren Abhängigkeit Afrikas von China beitragen. Es reicht nicht aus, vage zu formulieren, dass „die handelsrechtlichen Beziehungen zu Afrika ambitioniert weiterzuentwickeln“ (BMZ 2017: 12) seien. Das klingt zwar gut, ist aber wenig aussagekräftig. Dass das BMZ einen Vorstoß wagt, ist verdienstvoll, aber diesem Ministerium kann kaum Kompetenz in Handelsfragen zugeschrieben werden, und es hat fast keinerlei Einfluss auf europäisch-afrikanische Handelsfragen. Der eigentliche Akteur auf deutscher Seite ist das Wirtschaftsministerium (BMWi), das bislang eher für Freihandel steht. Das BMWi müsste sich also neu positionieren und Initiativen für ein neues Handelsregime mit Afrika ergreifen. Auch das Landwirtschaftsministerium sollte handeln und sich der Diskussion über Agrarsubventionen stellen. Solange diese beiden Ministerien nur schwach diskursfähig sind, wird der Status quo verfestigt. Dies ist dem BMZ durchaus bewusst, aber als kleines Ministerium findet es offenbar nur wenig Gehör in den großen Ministerien, die den Ton angeben. Notwendig wäre eine von deutscher Seite anzustoßende öffentliche Beratung für eine neue europäische Handels- und Landwirtschaftspolitik, die die wichtigsten afrikanischen und europäischen Akteure einbezieht. Diese Aufgabe stellt sich umso dringender, als die Verhandlungen zu den Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (Economic Partnership Agreements, EPAs) möglichst schnell und das Post-Cotonou-Abkommen im Jahr 2020 abgeschlossen sein sollten. Deutschland und Europa können durch eine neue Handelspolitik die negativen Auswirkungen der bisherigen Vereinbarungen des Cotonou-Abkommens bereinigen und so vom alten neopostkolonialen Modell Abschied nehmen. Dass die Bundesregierung einen Vorstoß für eine neue Handelsagenda unternimmt, lässt sich angesichts der Kurzfristigkeit ihres Agierens (siehe Flucht- und Migrationspartnerschaften) kaum erhoffen.

Ausbau der afrikanischen Infrastruktur – eine zentrale Aufgabe

Die Autoren des Marshallplans des BMZ und auch des „Compact with Africa“ bezeichnen die Infrastrukturprobleme in Afrika als wesentliches Hemmnis für Entwicklung. Tatsächlich behindert die meist rudimentäre Infrastruktur die Marktintegration und die Vernetzung von Unternehmen und Arbeitskräften (Kappel, Pfeiffer und Reisen 2017). So haben ca. 70 Prozent der Bevölkerung in Afrika keinen Zugang zu Elektrizität. Straßenverbindungen über Land, über die Grenzen und innerhalb der Städte sind extrem unterentwickelt. Die Kleinstädte und das Land sind abgekoppelt. Der Zugang zum Internet ist stark eingeschränkt und Informationen fließen nicht oder sehr langsam; auch die Bankendichte ist sehr gering. Es gibt nur wenige moderne Flughäfen und Häfen. Die Schifffahrt, über die 90 Prozent der Importe und Exporte abgewickelt werden, ist asymmetrisch eingebunden: So ist der Containerverkehr von extremen Ungleichgewichten gekennzeichnet. 100 Prozent der einkommenden Container in afrikanischen Häfen sind vollbeladen, aber 80 Prozent der ausgehenden Container sind leer. Die einseitige Handelsstruktur (meist Ausfuhr von Rohstoffen und landwirtschaftlichen Produkten und Einfuhr von Investitionsgütern und Nahrungsmitteln) schlägt sich in extrem hohen Seefrachtraten nieder, die wiederum die Produktion in Afrika verteuern (Rogers 2017).

Das „Nicht-verbunden-Sein“ der Menschen und Firmen untereinander und zu den Märkten stellt eine große Herausforderung für Afrika dar, führt zu hohen Kosten und trägt zu mangelnder Teilnahme der Arbeitskräfte, der Bauern und der Unternehmen am Wirtschaftsleben und zu Wachstumseinbußen bei. Dies marginalisiert vor allem die afrikanische Landwirtschaft und die Armen. Dringend werden jährliche Investitionen in die Infrastruktur von 50 Mrd. USD benötigt, um die Infrastruktur effektiv zu gestalten und die erforderlichen Verbindungen der Wirtschaftssubjekte (Bauern, Händler, Industrie- und Dienstleistungsunternehmen) überhaupt zu ermöglichen. Eine funktionierende Infrastruktur ist auch Voraussetzung für die Schaffung intraafrikanischer Wertschöpfungsketten und für die Einbindung afrikanischer Unternehmen in globale Wertschöpfungsketten. Einen Beitrag zu einer Trendwende könnte Deutschland leisten, wenn deutsches Engagement den Ausbau der Infrastruktur (Straßen, Häfen) und den Zugang zu Elektrizität für alle massiver unterstützt als bisher. Deutschland kann sich verstärkt einklinken, denn afrikanische Institutionen haben umfassende Pläne zur Förderung von Investitionen und zum Ausbau der Infrastruktur, bspw. die AfDB und die African ­Union. Ihre Fonds sollten durch den Westen aufgestockt werden, anstatt mehr Gelder in die Weltbank und andere Washingtoner Institutionen zu transferieren (Kappel, Pfeiffer und Reisen 2017). Im Marshallplan des BMZ gibt es nur vage Hinweise zur Finanzaustattung, und in welcher Höhe das Finanzministerium die deutschen Mittel im Rahmen des „Compact with Africa“ wirklich aufstockt, ist bislang nicht bekannt.[4]

Industrialisierung durch Kooperation

Der Marshallplan des BMZ möchte auch zur Industrialisierung Afrikas beitragen, bspw. durch deutsche Investitionen. Aber Afrika steht hier vor extrem großen Herausforderungen, die eindeutig zeigen, dass der Großteil der Länder wohl kaum Chancen für einen Industrialisierungsschub erwarten kann. Mit Ausnahme von Mauritius und Südafrika haben sich alle anderen Länder des subsaharischen Afrikas verspätet oder noch gar nicht industrialisiert. Sie haben es besonders schwer, sich angesichts des globalen Wettbewerbs, des schnellen technologischen Wandels, der Roboterisierung und der globalen Nachfrageverschiebungen hin zu Dienstleistungen zu industrialisieren. Afrikanische Unternehmen produzieren heute nicht mehr hinter Schutzmauern im eigenen Land, sondern stehen im Wettbewerb mit Produzenten aus aller Welt. Um den Durchbruch der Entwicklung eines konkurrenzfähigen Mittelstandes und der Industrie zu ermöglichen, wäre außer der Verbesserung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen auch eine Senkung der hohen Handels- und Transportkosten, die Ausweitung der Märkte, die Entwicklung von Massenproduktionsvorteilen und der Zugang zu Finanzen erforderlich.

Die Autoren des Marshallplans reflektieren diese Trends nur unzureichend und vertrauen nicht so sehr den bereits in der Diskussion befindlichen Konzepten der AfDB, der UNECA oder den Vorschlägen der UNIDO (Oyelaram-Oyeyinka und Wohlmuth 2016; Bass et al. 2016). Diese forcieren und fordern eine Industrialisierung ein, die vor allem durch Industriezonen, durch industrielle Cluster oder durch die Einbindung in Wertschöpfungsketten einen Schub bekommen kann. Dem Marshallplan käme zu, sich einzubringen und Vorschläge zu unterbreiten, die über berufliche Bildung für die Arbeitnehmer hinausgehen. Es ist eindeutig erwiesen, dass Industrialisierung nicht durch berufliche Bildung zustande kommt, sondern durch lokale Unternehmen, durch den Mittelstand und durch ausländische Investoren, die auf qualifizierte Ingenieure und Facharbeiter zurückgreifen wollen. Es werden also integrierte Konzepte benötigt.

Eine andere Möglichkeit wäre es, Anreizsysteme zur Neugründung von jungen Unternehmen, die bereits Kompetenzen und Geschäftsideen haben, zu unterstützen. In vielen Ländern bestehen bereits Fonds für junge Unternehmen. Ihre finanzielle Ausstattung ist jedoch meist gering. Deutschland könnte über die AfDB und andere afrikanische Institutionen zur Aufstockung von positiv bewerteten Fonds dazu beitragen, dass junge dynamische und innovative Unternehmen sich im Wettbewerb besser aufstellen können. Unternehmen entwickeln sich am effektivsten in Industrieclustern und in einem innovativen Milieu, das mit Forschungseinrichtungen und technischen Universitäten eng verbunden ist. Firmen, die in Industrieclustern agieren, können sich am ehesten in globale Wertschöpfungsketten einbinden und dadurch die notwendigen Technologietransfers erzeugen (Kappel, Pfeiffer und Reisen 2017). Daher sind die Konzepte zur Entwicklung des afrikanischen Mittelstandes, der in der Lage wäre, sich durch Unteraufträge in globale Wertschöpfungsketten einzubinden, durch technologische und Forschungskooperationen am besten geeignet, Ausbreitungseffekte hervorzurufen. Solche Entwicklungen würden zudem deutsche Investitionen stimulieren.[5] Auch hier gibt das BMZ einen Anstoß für die Diskussion, aber die eigentlichen Akteure sind das BMWI und das Forschungsministerium (BMBF).

Werteorientierte Politik und Sicherheit

Eine große Herausforderung für die Umsetzung einer kohärenten Afrikapolitik ist ihre Werteorientierung. Es ist zu begrüßen, dass die Autoren des Marshallplans des BMZ sich dieses Themas bewusst annehmen. Die Darlegungen überzeugen jedoch nicht so recht. Für eine werteorientierte Politik bedarf es klarer Regeln. Im Marshallplan sind diese eher schwammig formuliert. Um eine werteorientierte Politik konsequent verfolgen zu können, werden Kriterien benötigt, um Reformstaaten von Nicht-Reformstaaten und autoritäre von demokratischen Ländern zu unterscheiden. Auch früher wurde wenig klar verfahren. Bspw. wurde über viele Jahre das autokratische Äthiopien mit hohen Entwicklungshilfegeldern bedacht und damit die eigenen Kriterien verletzt. Der Marshallplan nennt Togo, ­Algerien, Ägypten und Benin als Reformländer. Dies deutet darauf hin, dass die eigene grundlegende wertebasierte Konzeption nicht durchgehalten wird. Eine offenbar geplante verstärkte Kooperation mit Äthiopien und Rwanda konterkariert den eigenen Ansatz des Marshallplans und weckt Zweifel an der werteorientierten Politik. Es wäre ehrlicher, wenn das BMZ erklären würde, weshalb nun gerade autoritäre Regime zu privilegierten Partnern werden sollen. Dadurch ließe sich nachvollziehen, weshalb Realpolitik notwendig ist, und deshalb auch mit autoritären Ländern kooperiert wird, denn diese wollen mit einem „Entwicklungsstaat“ ihre Länder voranbringen und modernisieren, wobei sie meist das chinesische Konzept der Entwicklungsdiktatur nachahmen (wie bspw. Ruanda und Äthiopien). Inwieweit diese Wege tatsächlich die Menschen aus der Armut heraus katapultieren, wie einige der Führer dieser Länder propagieren, lässt sich gegenwärtig nicht einschätzen. Zweifel sind auf jeden Fall angebracht. Der Marshallplan weicht einer Begründung aus und erläutert nicht, weshalb für einige Länder der deutsche Wertekanon nicht mehr gelten soll und man stattdessen mit Äthiopien, Mali, Algerien, Niger und Ägypten kooperiert – alles Länder, in denen Demokratie und Menschenrechte mit Füßen getreten werden. Kooperiert man mit diesen autoritären Staaten, bedarf es klarer Vorgaben und Konditionalitäten. Finanzzuwendungen müssen an genau formulierte Ziele zur Einführung der Demokratie, Transparenz, Rechtstaatlichkeit und Partizipation innerhalb eines festgelegten Zeitrahmens geknüpft werden. Lassen sich autoritäre Regime auf solch einen „Deal“ nicht ein, sollte die Entwicklungskooperation zurückgefahren werden. Während die Kooperation mit autoritären Regierungen die Ausnahme bleiben sollte, ist es geboten, eng mit den demokratischen und reformbereiten Staaten zusammenzuarbeiten und damit eindeutige Zeichen zu setzen.

Deutsche Investitionen in Afrika

Der Marshallplan des BMZ will deutsche Investitionen in Afrika unterstützen. Doch Deutschlands Unternehmen benötigen keine Subventionen für ihre Investitionen in Afrika.[6] Die Verbesserung der Hermes-Bürgschaften würde vollkommen reichen. Die deutsche Industrie ist stark, Großunternehmen und der deutsche Mittelstand investieren und produzieren in aller Welt und sind erfolgreich. Es gibt gute Gründe, weshalb deutsche Unternehmen (immerhin 1000) sich in Afrika zurück halten. Der afrikanische Markt ist klein, politisch ist es oft unruhig (was ganz schlecht für Investitionen ist), und die Risiken sind in der Regel sehr hoch. Wenn die weltweit führenden deutschen Unternehmen Wachstumschancen sehen, werden sie investieren. Mitnahmeeffekte sollten vermieden werden.

Verschiedene Konzepte für verschiedene Ländergruppen

Deutschland bedarf eines neuen Ansatzes in der Kooperation mit Afrika. Dies ist die Botschaft des Marshallplans. Er ist realistisch und weiß, dass Deutschland lediglich in der zweiten Reihe steht. Inwieweit kann deutsches Engagement die Transformation Afrikas zu einer beschäftigungsintensiven Industrie- und Agrarentwicklung begünstigen und damit zu Armutsreduktion beitragen? Ist Deutschland in der Lage, einen weiteren Zerfall in Teilen Afrikas zu bremsen? Der Marshallplan des BMZ betont den Wandel in Afrika. Doch der Differenzierung des Kontinents wird nur wenig Beachtung geschenkt. Würde diese Differenzierung berücksichtigt, ließe sich die Kooperation besser fokussieren.

Aus den bisherigen Ausführungen können einige Schlussfolgerungen für eine kohärentere Politik gezogen werden. Im Zentrum des deutschen Engagements in Afrika sollten folgende Maßnahmen stehen:

  1. Friedens- und Armutsbekämpfungsmaßnahmen und Nothilfe für „failed ­states“: Arme Länder und zerfallende Staaten strahlen negativ in die Region aus und ziehen Nachbarländer in Mitleidenschaft. Maßnahmen zur Stabilisierung und für Frieden sind die zentrale Voraussetzung für Entwicklung. Dafür Sorge zu tragen, ist die alleinige Aufgabe der Staaten Afrikas. In puncto Sicherheit verfolgt der Marshallplan einen sinnvollen Ansatz. Sicherheit ist in Afrika ein kostbares Gut und zugleich die wichtigste Voraussetzung für ein gutes Leben. Nur wenn der Kampf gegen den Terrorismus erfolgreich ist, wenn die Konflikte zwischen Ländern und die sozialen, politischen und wirtschaftlichen Krisen in den Ländern eingedämmt werden und die Menschen sich sicherer fühlen, werden sie zu Hause bleiben und ihre Zukunft auch dort sehen. Die deutsche Politik formuliert daher vor allem ein Programm zur Stärkung der afrikanischen Sicherheitsinstitutionen und -agenden, die Fortführung der African Peace Facility der EU und die Stärkung der Prävention. Das Auswärtige Amt sollte auf deutscher Seite diese Agenda steuern. Die Staaten Afrikas sind auch selbst verantwortlich für die Bekämpfung der Armut. Deutsche Kooperation kann den Kampf gegen die Armut unterstützen und bspw. auch Beiträge zur Etablierung sozialer Sicherungssysteme leisten. Das BMZ hat hier seine Kernkompetenz.
  2. Der Kooperation mit reformbereiten Ländern vor allem zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung (Clusterförderung, Einbindung in Wertschöpfungsketten, Technologietransfer) kommt eine besondere Bedeutung zu. Erfolgreiche Reformländer sind attraktiv, ziehen Investoren an und erhöhen die Austauschpotentiale der Nachbarländer. Ihr Erfolg kann Nachahmereffekte erzeugen und auch die regionale Integration vertiefen. Die Kooperation mit den aufsteigenden und wachstumsstarken Ländern, die begonnen haben, sich zu industrialisieren, kann sich als besonders lohnenswert erweisen. Hier sollte der Fokus auf Technologie- und Forschungskooperation liegen, um bspw. Maßnahmen zur Förderung der Integration von lokalen Unternehmen und Wertschöpfungsketten besser zu unterstützen. Diese Länder weisen in den letzten Jahren „Wachstumsbeschleunigungen“ auf und vermochten den Übergang aus der meist niedrig-produktiven Landwirtschaft (Rauch et al. 2016) zu leicht höher produktiven Dienstleistungssektoren und der verarbeitenden Industrie anzuschieben. Dazu gehören u.a. Kenia, Senegal und Tansania. Sonderfälle sind Mauritius und Südafrika, die eine ähnliche Entwicklung wie die asiatischen Aufstiegsländer durchgemacht haben. Sie können durch Technologie- und Forschungskooperation (Universitäts- und Technologiepartnerschaften) Ausbreitungseffekte hervorrufen und durch den Ausbau der Infrastruktur die Marktintegration und Prozesse endogener Entwicklung befördern. Deutschland sollte die reformbereiten Staaten unterstützen, die möglicherweise ­andere Länder mitziehen. Nicht länger sollten reformunfähige Regierungen in den Genuss besonders hoher staatlicher Entwicklungskooperation kommen. Dies wäre ganz im Sinne des vom ehemaligen Bundespräsidenten Horst Köhler (2017) eingeforderten Aufbruchs in der deutschen Afrikapolitik.
  3. Rohstoffländer verzeichnen phasenweise hohes Wachstum, weisen aber zugleich hohe Arbeitslosigkeit und Korruption auf und geraten in der Baissephase leicht in die Verschuldungsfalle. Für Rohstoffländer gilt es vor allem, Antikorruptions­kampagnen zu fördern und die Diversifizierung der Rohstoffökonomien zu unterstützen.
  4. Kleine Länder, also die Mehrheit der afrikanischen Staaten, können am besten durch Maßnahmen zur regionalen Integration, durch den Ausbau der Infrastruktur und die Stärkung regionaler Organisationen unterstützt werden. Deutschland kann durch die Finanzierung der Infrastrukturinvestitionen zur grenzüberschreitenden Marktintegration beitragen.
  5. Die Kooperation mit stagnierenden Ländern, deren Übergang in den Dienstleistungssektor oft mit niedrigerer Produktivität verbunden ist (Diao et al. 2017), hat eine andere Dimension. Sie verbleiben häufig in der Produktivitätsfalle. In der überwiegenden Anzahl von Ländern gibt es deshalb ein extremes Beschäftigungsproblem (Bass et al. 2016), das vor allem von ländlicher Arbeitslosigkeit und von Informalität in den Städten geprägt wird. Der informelle Sektor ist hier die dominierende Ökonomie. Der Mittelstand ist meist klein und eingezwängt in ausländische wie inländische Großunternehmen im Dienstleistungssektor (IKT, Banken, Großhandel), den oft dominierenden Rohstoffsektoren, in denen nur sehr wenige Lohnarbeiter Beschäftigung finden (Bhorat und Tarp 2016; Kappel, Pfeiffer und Reisen 2017), und den exportorientierten Konsumgütersektoren und der modernen Agrarwirtschaft. Diese heterogene Struktur kann offenbar nur sehr schwer aufgebrochen werden, zumal in vielen Ländern gravierende Hindernisse der Entwicklung des Unternehmertums auftreten. Hier mit flexiblen und angepassten Agenden dazu beizutragen, dass wenigstens einige Länder Afrikas sich industriell entwickeln und damit auch die gravierenden Beschäftigungsprobleme, vor allem der Jugend, lösen können, wäre eine zu diskutierende Aufgabe.

Zusammengefasst bedeutet das, dass je nach Stand der Entwicklung sehr unterschiedliche Kooperationsagenden zum Tragen kommen. Im Marshallplan des BMZ finden sich einige Maßnahmen zur Unterstützung solcher Prozesse, sie treffen aber kaum den Kern, sind nur lose miteinander verbunden und erscheinen eher als eine Aneinanderreihung von Maßnahmen, die ihre volle Kraft kaum entfalten können. Eine Fokussierung der Agenda wäre effizienter und könnte ein Ende des (oft geforderten) Gießkannenprinzips ermöglichen.

Der Marshallplan des BMZ – noch kein Weitwurf

Das BMZ zeigt auf, wie die Länder Afrikas und die der EU besser kooperieren und gemeinsam an Problemlösungen arbeiten sollen. Dennoch wiederholt der Marshallplan viele altbekannte Konzepte und Strategien. Ein substantieller Neubeginn würde anders aussehen und vor allem nach jahrzehntelanger Entwicklungshilfe darauf abzielen müssen, ein kohärentes deutsches Konzept mit allen involvierten ­Ministerien zu entwickeln. Zu lange wurden Kompromisse geschlossen und die erforderliche Reform der Institutionen und der Agenden auf die lange Bank geschoben. Dies wäre die Aufgabe der Bundesregierung und der Bundeskanzlerin, die mit ihren Reisen in einige afrikanische Länder und vor allem durch Beratungen mit Tunesien, Ägypten, Mali und Niger begonnen hat, die Kooperation mit Afrika anders zu gestalten.

Afrika differenziert sich. Einige Länder sind auf dem Sprung. Zahlreiche Länder verharren in der Armutsfalle und einige von politischen Unruhen gekennzeichnete Länder sind auf lange Sicht weiterhin von Krisen und Konflikten geprägt. Der tiefgreifende Wandel auf dem Kontinent bietet dann Chancen für die Menschen, wenn die Regierungen und die externen Akteure bereit sind, Reformen durchzuführen. Deutsche Afrikapolitik kann sich einbringen und hat Möglichkeiten, den afrikanischen Transformationsprozess zu unterstützen. Deutschland wird innerhalb Europas zu einem wichtigen Akteur, der der Kooperation mit Afrika neue Impulse geben kann, denn es strebt weitgehend eine nichthegemoniale, inklusive, zentripetale und verlässliche Partnerschaft an, die sich von geostrategisch agierenden G20-Mitgliedsländern absetzt.

Um die deutsche Afrikapolitik effizienter und kohärenter zu gestalten und um Reibungsverluste zu reduzieren, ist eine institutionelle Reform unerlässlich. Die durch die vielen ministeriellen Abstimmungsprozesse verursachten (Reibungs-) Kosten ließen sich reduzieren. Deutsche Afrikapolitik könnte damit auch ihre herausragenden Kompetenzen besser in Wert setzen und mit den reformaktiven und demokratischen Staaten Afrikas eine Miteinander-Strategie herbeiführen. Diese würde sich positiv von den postkolonialen Agenden anderer unterscheiden und so für ein Zivilmacht-orientiertes und inklusives Modell Pate stehen.

Es ist die Aufgabe des Auswärtige Amtes, die deutsche Afrikapolitik zu koordinieren und zu steuern, denn nur wenn Frieden in Afrika herrscht, wird Afrika vorankommen. Deutschland kann mit seinem Zivilmachtkonzept Impulse in ­Afrika geben und demokratischen und reformorientierten Ländern den Rücken stärken, muss dafür aber auch eine entsprechend hohe Finanzierung einplanen und zugleich das Verteidigungsministerium einbeziehen. Das BMWi hätte die Aufgabe, zu einer kohärenten Handels- und Agrarpolitik beizutragen, könnte Inputs in den Industrialisierungsprozess Afrikas geben und müsste das Landwirtschaftsministerium im ­Huckepack mitnehmen. Das BMFi kann durch den Compact with Africa Investitionen befördern und die Infrastruktur verbessern helfen. Das BMZ kann die Verbindungen in Afrika und die Kompetenz zu den Entwicklungen in Afrika einbringen. Das ist viel und notwendig. Aber die Weichenstellungen in der Kooperation mit afrikanischen Ländern kann nicht die alleinige Aufgabe des BMZ sein. Ein ­Umsteuern in der deutschen Afrikapolitik ist daher die Aufgabe der gesamten Bundesregierung.

Footnotes

  1. Siehe Diskussionsbeiträge zur deutschen Afrikapolitik auf dem Blog des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik (DIE) Africa Alliances: http://blogs.die-gdi.de/en/africaalliances/ und dem Blog Weltneuvermessung https://weltneuvermessung.wordpress.com/ (22. Januar 2017). ↩︎

  2. Vgl. das Dokument der G20-Finanzminister vom März 2017, www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Schlaglichter/G20-2016/g20-communique.pdf?__blob=publicationFile&v=7 (23. März 2017) ↩︎

  3. Après la Françafrique, le grand vide hollandais ? http://www.atlantico.fr/decryptage/apres-francafrique-grand-vide-hollandais-roland-marshal-2220957.html (23. März 2017). ↩︎

  4. Der Marshallplan des BMZ und Compact with Africa machen keine Angaben zur Finanzierung der vorgesehenen Maßnahmen. Handelt es sich um Hundert Millionen Euro hier und da, die aus dem bisherigen Portfolio finanziert werden, oder um eine echte Aufstockung der Mittel? ↩︎

  5. Die meisten afrikanischen Produzenten haben nur geringe Chancen zur Herstellung einfacher Konsumgüter im globalen Produktzyklus. So werden T-Shirts heute vor allem in Bangladesch und Vietnam produziert. Da afrikanische Unternehmen zu teuer produzieren, werden chinesische oder indische Investoren aufgrund steigender Lohnstückkosten nur in Ausnahmefällen und in einigen wenigen afrikanischen Ländern produzieren, bspw. in Südafrika, Mauritius oder Äthiopien (vgl. Staritz und Frederick 2016; Kappel et al. 2017). ↩︎

  6. Es ist interessant zu beobachten, dass ein Gutachten für das BMZ von Felbermayr und Yalcin (2016) so vollkommen ohne Kenntnisse der Entwicklungen in Afrika auskommt. Hier werden längst bekannte Unterstützungsmaßnahmen aufgewärmt. ↩︎

Bibliography

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Suggested Citation Style

Kappel, Robert (2017), Germany's New Africa Policy – In Need of a Departure , GIGA Focus Africa, 01, March, urn:nbn:de:0168-ssoar-51658-8

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Prof. Dr. Robert Kappel is a senior research fellow at the GIGA and served as the institute’s president from 2004 to 2011. In addition to economic developments in Africa, his research also deals with global shifts in power and the new world order.

Recent Publications by the Authors

Cord Jakobeit / Robert Kappel / Ulrich Mückenberger

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in: Cord Jakobeit / Robert Kappel / Ulrich Mückenberger (eds.), Transnationale Normbildungsnetzwerke, Baden-Baden: Nomos, forthcoming, 7-34

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in: Cord Jakobeit / Robert Kappel / Ulrich Mückenberger (eds.), Transnationale Normbildungsnetzwerke, Baden-Baden: Nomos, forthcoming, 107-141

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Was in Hamburg fast unterging

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